L'UEMOA a placé l'amélioration de la gouvernance financière au ...

MODULE DE FORMATION M5 SUR LA CHAÎNE DE LA DEPENSE
AU SEIN DE L'UEMOA MANUEL FORMATEUR
INTRODUCTION A LA CHAÎNE DE LA DEPENSE AU SEIN DE L'UEMOA Il convient tout d'abord d'expliciter l'expression « chaîne de la
dépense ». Il s'agit des différentes étapes caractérisant la vie d'une
dépense publique, depuis sa naissance jusqu'à son extinction. On évoque
une chaîne pour signifier que tous les maillons sont dépendants les uns
des autres et qu'aucune étape ne peut être sautée.
La chaîne de la dépense dans les pays membres de l'UEMOA doit respecter
les règles et principes édictés par la Directive n° 01/2009/CM/UEMOA
portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au
sein de l'UEMOA.
Ce Code précise en son point V que chaque étape du processus de la
dépense est clairement définie, sans confusion, ni duplication. Les
responsabilités de chacun des acteurs concernés, et leurs modalités de
contrôle et de sanctions sont formellement explicitées. Le code de
transparence instaure ainsi, pour tous les acteurs de la gestion publique
- qu'ils appartiennent à l'Etat, aux établissements publics ou aux
collectivités locales - des obligations en matière de transparence,
d'information, d'intégrité et de rectitude.
La chaîne de la dépense dans les pays membres de l'UEMOA est abordée et
décrite dans deux Directives : > La Directive n° 06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de
l'UEMOA (Directive LOLF), qui détermine notamment le contenu des
lois de finances, les règles fondamentales de mise en ?uvre des
budgets publics ainsi que les responsabilités en matière d'exécution
de ces budgets. > La Directive n° 07/2009/CM/UEMOA portant règlement général de
comptabilité publique au sein de l'UEMOA (Directive RGCP), qui fixe
notamment les règles fondamentales régissant l'exécution et le
contrôle des dépenses publiques. Elle vient ainsi préciser certains
des éléments énoncés dans la Directive LOLF. . Alors que la Directive LOLF pose en son article 64 le principe
de séparation entre ordonnateur et comptable dans les opérations
d'exécution de dépense, la Directive RGCP détaille les fonctions
et responsabilités des ordonnateurs et des comptables. . La Directive LOLF consacre un article fondateur au contrôle
financier (article 69) et la Directive RGCP précise le rôle et
les responsabilités du contrôleur financier (articles 87 à 92). Cette Directive RGCP énonce clairement, dans son article 1er, qu'elle
fixe les règles fondamentales régissant l'exécution des budgets
publics. Elle ne s'applique donc pas uniquement au budget de l'Etat,
mais aussi à ceux des établissements publics de l'Etat à caractère
administratif. Par ailleurs, même si les collectivités locales et leurs
établissements - ainsi que les organismes de sécurité sociale - sont
régis par des textes particuliers, ces textes doivent s'inspirer des
principes définis dans la Directive.
Les dépenses budgétaires de l'Etat comprennent, selon l'article 11 de la
Directive LOLF, les dépenses ordinaires et les dépenses en capital. Les dépenses ordinaires sont constituées des :
. Dépenses de personnel ;
. Charges financières de la dette ;
. Dépenses d'acquisition de biens et services ;
. Dépenses de transfert courant ;
. Dépenses en atténuation de recettes. Les dépenses en capital comprennent :
. Les dépenses d'investissements exécutés par l'Etat ;
. Les dépenses de transferts en capital.
Aux termes de l'article 43 de la Directive RGCP, les dépenses de l'Etat
sont autorisées par la loi de finances. Celles de ses établissements
publics à caractère administratif sont autorisées par leur conseil
d'administration ou organe délibérant en tenant lieu.
La chaîne de la dépense a donc pour socle la mise à disposition des
crédits budgétaires, qui intervient respectivement par décret de
répartition, arrêtés de sous - répartition et délégations de crédits. Une
mise à disposition rapide et maîtrisée des crédits implique que le
responsable de programme doit avoir anticipé et préparé, dès novembre N-
1, le montant probable des ressources à répartir, en tenant compte de la
réserve de précaution et des aléas de gestion. C'est seulement lorsque
les crédits budgétaires sont en place que la chaîne de la dépense peut
démarrer.
Ce module présentera successivement les acteurs de la chaîne de la
dépense, la réglementation de la dépense, les 4 étapes de la chaîne, puis
les procédures dérogatoires.
Chaque volet comportera une présentation du dispositif normatif, des
commentaires et illustrations, et un espace réservé aux exercices
d'applications et/ou études de cas.
LES ACTEURS DE LA CHAÎNE DE LA DEPENSE
Avant la réforme du cadre harmonisé des finances publiques, les
opérations de dépenses du budget de l'Etat incombaient aux
administrateurs de crédits, aux ordonnateurs ainsi qu'aux comptables
publics, sous la surveillance des contrôleurs financiers.
Le nouveau cadre modifie sensiblement le périmètre des acteurs ainsi que
l'approche de leurs rôles dans la chaîne de la dépense : > La notion d'administrateurs de crédits est supprimée compte tenu de
la déconcentration du pouvoir d'ordonnateur principal. Les ministres
ne sont plus administrateurs de crédits mais deviennent ordonnateurs
principaux. Un échelon disparaît donc dans la chaîne de la dépense,
dans un souci à la fois de rationaliser la gestion publique et de
responsabiliser davantage chacun de ses acteurs. > Par ailleurs, le contrôleur financier est reconnu comme l'un des
trois acteurs majeurs du circuit de la dépense, au niveau des deux
autres acteurs que sont l'ordonnateur et le comptable public. Cet
acteur n'intervient que pour les dépenses de l'Etat et n'existe pas
dans les établissements publics. Il voit son rôle évoluer
considérablement puisqu'il a désormais la possibilité de pratiquer
un contrôle modulable de la dépense, en fonction des risques et des
enjeux déterminés par lui-même.
La séparation ordonnateur - comptable n'est cependant pas remise en cause
par les nouvelles Directives. Elle est au contraire confortée par
l'émergence de nouveaux et nombreux ordonnateurs principaux. > Ce principe de séparation ordonnateur - comptable se traduit par un
cloisonnement des tâches : l'engagement, la liquidation et
l'ordonnancement sont des opérations qui appartiennent à
l'ordonnateur, tandis que la prise en charge et le paiement des
dépenses sont de la compétence du comptable. Il existe ainsi une
délimitation très précise des compétences de ces deux catégories
d'agents, afin de garantir le respect des autorisations budgétaires
et de sécuriser le maniement des deniers publics. > Au-delà de l'incompatibilité des fonctions et de la répartition des
tâches entre ordonnateur et comptable, le système repose aussi sur
l'indépendance du comptable public (nommé par le ministre chargé des
finances), confortée par un régime statutaire de responsabilité
personnelle et pécuniaire unique dans la sphère publique. > Enfin, les comptables publics appliquent les mêmes référentiels et
sont organisés en réseau, ce qui permet la production d'une
information budgétaire, comptable et financière homogène, rendant
possible des agrégations nationales.
La réforme du cadre harmonisé des finances publiques devrait donc
déboucher sur une plus grande interaction entre les différents acteurs de
la chaîne de la dépense, dans un souci de bonne gestion publique.
Les développements à suivre vont successivement concerner : . Les ordonnateurs ; . Les comptables ; . Les contrôleurs financiers.
Pour chaque volet, la rubrique "dispositif normatif" présentera les
articles des directives relatifs à l'acteur concerné. La rubrique
"commentaires et illustrations" apportera une vision plus pratique et des
exemples et/ou quiz permettant de mieux appréhender les différents
acteurs de la chaîne de la dépense. En fin de thème, un quiz interactif
sera proposé en vue de s'assurer de la bonne assimilation des
développements précédents.
LES ORDONNATEURS
LE DISPOSITIF NORMATIF
L'article 64 de la Directive LOLF stipule que les opérations d'exécution
du budget de l'Etat incombent aux ordonnateurs et aux comptables publics.
Les fonctions d'ordonnateur et celles de comptable public sont
incompatibles. Ces dispositions sont confirmées par les articles 4 et 5
de la Directive RGCP.
L'article 68 de la Directive LOLF énonce que les ministres et présidents
des institutions constitutionnelles sont ordonnateurs principaux des
crédits, des programmes et des budgets annexes de leur ministère ou de
leur institution.
Il énonce également que, pendant une période maximum de 5 ans