III. La réforme des mécanismes pour la protection des droits de l ...

La réforme du système des Nations Unies pour la protection des droits de
l'homme Christian Tomuschat, Berlin I. Introduction Le système des Nations Unies pour la protection des droits de l'homme, qui
a pris son depart avec l'adoption par l'Assemblée générale de la
Déclaration universelle des droits de l'homme le 10 décembre 1948, a connu
un essor qui était tout à fait imprévisible il y a presque 60 ans et qui
aurait sans doute surpris même la génération des fondateurs. L'arsenal
normatif est désormais presque complet. Même si de temps à autre quelques
petites lacunes se révèlent, les fondements sont solidement assurés surtout
par les deux Pactes internationaux de 1966 et par les conventions
interdisant certains types structurels de discrimination. Les Pactes
couvrent tout le terrain des droits et libertés classiques et aussi celui
des droits de la « seconde » génération, à savoir des droits économiques et
sociaux, créations du 20ème siècle. D'autres conventions sont venues
rémédier à des carences plus particulières. Là où il était trop difficile
de se mettre d'accord sur la création de garanties par voie
conventionnelle, on a souvent eu recours à des « déclarations » sous forme
de résolutions qui, certes, manquent de force contraignante mais qui, à
tout le moins, indiquent la direction d'une bonne pratique. Si donc
certaines imperfections peuvent encore être observées, celles-ci ne
concernent en règle générale que des groupes plus restreints[1] et non pas
l'ensemble des êtres humains protégés. D'autre part, l'etat des ratifications est généralement satisfaisant, bien
qu'il soit nécessaire de regarder de très près en distinguant
rigoureusement entre les différentes conventions. Peu de conventions ont eu
autant de succès que la Convention sur l'élimination de toutes les formes
de discrimination à l'égard des femmes (182 Etats parties au 2 mars 2006)
et la Convention relative aux droits de l'enfant (192 Etats parties, tous
les Etats sauf la Somalie et les Etats Unis). A très peu de distance de ces
deux instruments du peloton de tête, vient la Convention internationale sur
l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (170 Etats
parties au 26 janvier 2006). Même le niveau atteint par les deux Pactes
internationaux, qui en 1966 lors de leur adoption semblaient revêtir le
caractère de féeries utopiques, est assez impressionnant. Alors que le
Pacte relatif aux droits civils et politiques compte actuellement (26
janvier 2006) 155 Etats parties, le Pacte relatif aux droits économiques,
sociaux et culturels comprend 152 Etats parties. Qui plus est, un grand
nombre des Etats encore absents ne conteste point le contenu de ces
instruments, mais croit plutôt que l'effort requis pour se soumettre à
l'examen des organes compétents serait trop grand et dépasserait le pouvoir
de rendement des administrations nationales compétentes. Somme toute, il
n'y a plus que quelques rares endroits de résistance idéologique qui
peuvent être clairement identifiés : pour le Pacte international relatif
aux droits civils et politique ce sont, p. ex., la Chine et les Etats
conservateurs de la péninsule arabe, pour le Pacte relatif aux droits
economiques, sociaux et culturels surtout les Etats Unis. Malgré ces
divergences, l'Assemblée générale a pris l'habitude d'inviter les Etats
tous les ans à ratifier les deux Pactes. Ces résolutions sont toujours
adoptées par consensus.[2] Ce seul fait montre que l'écart idéologique
entre le groupe qui s'est rassemblé sous le toit de ces deux instruments et
les Etats qui sont réticents à accepter les obligations correspondantes
n'est pas un fossé intransgressible.
II. Le vrai défi : la mise en ?uvre des droits de l'homme Même si donc le bilan normatif est assez satisfaisant, les effets pratiques
sur le terrain ne le sont point. Il ne suffit pas, pour apprécier le vrai
succès des droits de l'homme, d'étaler les tableaux statistiques montrant
la progression des ratifications. Ce que tous les traités sur la protection
des droits de l'homme veulent atteindre, c'est une situation où les droits
garantis dans la sphère juridique, la « law on the books », deviennent une
réalité tangible. Le but - c'est l'exercice des droits de l'homme mesurable
en des termes concrets. Sur ce point, le ciel normatif peut être très loin
de la terre des faits. Dans la littérature juridique, un auteur a même
affirmé que souvent la situation prévalant dans un pays empire après que
son gouvernement a déposé l'instrument de ratification, la ratification
servant comme un manteau de protection contre les voix critiques qui
dénoncent des abus et des violations prétendument commis.[3] Il est très
difficile de vérifier le fondement de telles allégations. Quoi qu'il en
soit, elles sont un autre indice qui fait apparaître que le seul bilan
formaliste, qui ne tient compte que du nombre des Etats parties, n'a pas de
valeur concluante. C'est donc à juste titre que le débat sur les droits de l'homme s'est
transféré depuis de longues années déjà dans le domaine de l'effectivité.
Le juriste doit y renoncer à son rôle d'expert exclusif. Beaucoup d'autres
disciplines y ont leur mot à dire, les historiens, les adeptes de la
science politique et même les psychologues et les sociologues. Il est très
net que la lutte pour la mise en oeuvre des droits de l'homme ne peut être
gagnée par les seules méthodes juridiques - une trivialité qui est connue
dans le droit interne de tous les pays du monde. Les lois qui ne tiennent
pas compte des intérêts et des besoins de ceux dont elles cherchent à régir
la conduite sont vouées à l'échec. Donc, il faut connaître à l'avance le
champ social où une règle envisagée doit déployer ses effets - mais
également les méthodes les plus appropriées pour sa mise en oeuvre. On peut saluer sans réserve aucune cette adaptation du débat sur les droits
de l'homme aux réalités du monde humain. D'autre part, elle peut paraître
frustrante. Chaque pas qu'on fait et qu'on croit susceptible de constituer
la dernière étape pour la pleine réalisation des droits de l'homme
formellement garantis s'avère insuffisant après très peu de temps. Au
début, au moment de l'adoption de la Déclaration universelle des droits de
l'homme en 1948, on croyait que la seule énonciation d'un catalogue
généralement accordé des droits humains pourrait déjà donner une empreinte
décisive aux pratiques nationales. En partie ce v?u a été exaucé, mais il a
fallu aller de l'avant pour traduire les articles de la Déclaration dans
des dispositions conventionnelles qui lient formellement les Etats qui y
ont souscrit. Toutefois, même les juristes, et particulièrement les
juristes, savent que le droit matériel à lui seul sans les procédures
appropriées pour le faire respecter est faible. On a donc à juste titre
déployé beaucoup d'imagination pour créer un arsenal de mécanismes qui se
situent à mi-chemin entre le droit et la politique pour donner de l'appui
aux normes juridiques. Cependant, la conclusion s'impose maintenant que
même les recours les plus parfaits du point de vue juridique ne mènent pas
directement au but souhaité. On a dû se rendre compte du fait que tous les
droits de l'homme se situent dans un contexte qui est façonné par des
données politiques, économiques et sociales. Durant un conflit armé, les
droits de l'homme ne peuvent prospérer, malgré l'ambition de la communauté
internationale de maintenir à travers le droit humanitaire certaines
garanties de base dans le déchaînement des armes. Mais même en dehors d'un conflit armé, les influences de l'environnement
social ont des répercussions non seulement sur les droits économiques et
sociaux, mais encore sur les droits « classiques ». Un Etat dont l'autorité
gouvernementale se trouve affaiblie n'est pas à même de garantir l'ordre et
la sécurité pour remplir sa responsabilité de protection. Et la pauvreté
ainsi que les maladies endémiques comme le SIDA sapent les bases d'une
coexistence pacifique entre les êtres humains. Ce n'est donc pas à tort
qu'on a créé la notion de « sécurité humaine » qui joue un rôle
prépondérant dans les grands documents sur la réforme des Nations Unies, le
rapport des « 16 sages » du 2 décembre 2004,[4] le document du Secrétaire
général qui en est sorti[5] et la résolution 60/1 de l'Assemblée générale
du 16 septembre 2005 (Document final du Sommet mondial de 2005)[6] qui a
résumé, sous une forme assez modeste, les espoirs de la communauté
internationale pour un meilleur avenir. Finalement, donc, au niveau de la politique on est arrivé à la conclusion
que tous les éléments particuliers qui conditionnent une vie en dignité
sont reliés entre eux. C'est une conclusion incontestable, mais qui montre
également l'immensité de la tâche qu'on s'est proposé d'accomplir. Au fond,
il s'agit du dessein de construire un monde meilleur, un monde où chacun
peut mener une vie en harmonie avec ses besoins. Il est clair, d'autre
part, qu'un tel monde ne sortira jamais comme un phénix des cendres, et il
ne faut pas avoir lu Voltaire[7] pour le comprendre. Toutefois, cette
certitude ne doit pas être prise comme justification pour se réfugier dans
la passivité du désespoir. C'est bien le défi auquel est confronté l'être
humain individuel tout comme la communauté internationale dans son
ensemble : essayer inlassablement de maîtriser son destin, de faire avancer
les choses