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Les répertoires de métiers et les référentiels de compétences dans la
fonction publique territoriale : une mutation en marche Par Denis Bernardeau Moreau, Enseignant-chercheur, Université de Paris-Est
Marne la Vallée, Laboratoire Analyse comparée des pouvoirs .
denis.bernardeau@univ-mlv.fr RESUME : Sous fond de décentralisation, les collectivités territoriales
doivent répondre à la nécessité de mieux contrôler leur masse salariale par
une politique de gestion des ressources humaines plus performante. Pour
cela, elles mettent en place une gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences. La fonction publique territoriale se professionnalise.
Progressivement, les référentiels de compétences et les répertoires des
métiers se substituent aux corps et cadres d'emplois, attestant du passage
d'une logique d'administration à une logique de gestion prévisionnelle des
métiers. Notre intention, in fine, est de montrer que la fonction publique
territoriale connaît une évolution managériale sans précédent. Cette
évolution montre, à l'évidence, sa capacité à relever les défis de la
décentralisation. ABSTRACT [Insérer le résumé anglais ici] Pour citer cet article : Bernardeau Moreau, D. (2011). « Les répertoires de
métiers et les référentiels de compétences dans la fonction publique
territoriale : une mutation en marche », Télescope, vol. 17, no 3, p. xx-
xx.
--------------------------------------------------------------------------- La difficile question de l'adaptation des formations et des compétences se
pose dans les administrations publiques étatiques comme territoriales. Pour
ces dernières, les grands mouvements de décentralisation enclenchés dans
les années 1980 ont fortement contribué à l'élaboration de politiques
ambitieuses de ressources humaines. Si, dans les années 1950,
l'administration territoriale est encore décrite comme une petite
bureaucratie locale très hiérarchisée (Rocher, 1980), les transferts
massifs des compétences, voulus par le législateur, vont la métamorphoser.
Les politiques publiques territoriales se développent, s'étoffent et
contribuent à une diversification considérable des métiers. Avec la
décentralisation, les professions territoriales se structurent et gagnent
en légitimité. L'administration publique territoriale compte aujourd'hui environ
250 métiers qui se sont fortement professionnalisés au cours des deux
dernières décennies. Auparavant, les bases de la fonction publique
s'appuyaient grandement sur les notions de carrière et de corps. Il
apparaît que, dorénavant, c'est une fonction publique de métiers et
d'emplois qui s'affirme et cherche à mieux adapter ses missions aux besoins
du service public. L'idée de ce « basculement vers une organisation de la
fonction publique non plus par corps mais par métiers » n'est pas propre au
secteur public territorial (Chevallier, 2010, p. 916). La Révision générale
des politiques publiques, en préconisant notamment une rénovation de la
gestion des ressources humaines, annonçait déjà depuis quelque temps ce
changement de cap. Dans le Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique
(rapport Silicani), l'auteur préconise d'instaurer une « fonction publique
de métiers ». Avec cette nouvelle organisation, le principe, qu'il s'agisse
de la fonction publique d'État (FPE) ou de la fonction publique
territoriale (FPT), est de rendre l'agent plus mobile et adaptable :
« l'agent sera recruté pour exercer une famille de métiers demandant un
certain type et un certain niveau de qualification [...] dans le cadre d'un
parcours professionnel diversifié, il verra ses activités évoluer, grâce
notamment à la formation et à la promotion » (Silicani, 2008, p. 103).
Progressivement, aux cadres d'emplois qui traçaient les grandes lignes
d'évolution des carrières territoriales, le législateur va préférer partir
des répertoires de métiers (initiés en 1993) et des référentiels de
compétences plus individualisés et transversaux. La lecture de ces
référentiels proposés par le Centre national de la fonction publique
territoriale (CNFPT) atteste que l'accent est dorénavant mis sur les
métiers et les savoir-faire professionnels à mobiliser en situation. Ces
référentiels, peut-on lire dans le Guide méthodologique du CNFPT (2001,
p. 17), visent à cerner, pour chaque métier, son environnement spécifique,
ses contenus d'activités et les compétences requises. Les formations
proposées aux agents préconisent l'apport de connaissances présentant une
double dimension de transversalité et d'expertise dans des familles
professionnelles et facilitant la mobilisation de plusieurs registres de
compétences adaptées aux problématiques locales. Pour argumenter nos propos, nous nous sommes appuyés sur les textes
juridiques et professionnels, qui ont ponctué les actes successifs de la
décentralisation, et sur différents ouvrages et articles qui ont traité des
évolutions de la FPT au cours des dix dernières années. En guise
d'illustration, nous citons également quelques extraits d'entretiens
conduits avec des cadres territoriaux issus des filières administrative,
technique et sportive[1]. La plupart de ces entretiens ont eu lieu sur le
lieu professionnel de nos interlocuteurs ou par téléphone. Notre intention, in fine, est de prouver que la FPT connaît une évolution
managériale sans précédent qui montre sa capacité à relever les défis de la
décentralisation. Avec le transfert massif des compétences de l'État
régalien vers les collectivités territoriales, c'est toute la carte des
pouvoirs administratifs qui s'est métamorphosée ces vingt dernières années,
conduisant la FPT à s'adapter rapidement à la nouvelle donne. Notre article
comprend deux parties. La première relate brièvement l'histoire de la FPT
et des principaux mouvements de la décentralisation. La seconde partie
traite, à travers les textes institutionnels et les enquêtes de terrain,
des évolutions de la FPT passant de l'état de statut à celui de métier. . UNE FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DECOMPLEXÉE « Perçues comme poussiéreuses ou impénétrables, les collectivités locales
ont longtemps rebuté les plus vaillants demandeurs d'emplois, notamment les
diplômés » (Leprat, 1997, p. 21). Aujourd'hui, cela est beaucoup moins
vrai. Les carrières de la FPT sont beaucoup plus attractives et
diversifiées et la gestion locale a beaucoup changé avec les grands
mouvements de décentralisation. La petite histoire de la fonction publique territoriale
Les collectivités territoriales sont devenues des institutions publiques
incontournables de notre démocratie locale. Premières contributrices à la
vie économique et citoyenne[2], elles ont radicalement changé de visage.
Dirigées par des élus locaux investis[3] et des agents de plus en plus
compétents, les collectivités territoriales sont des institutions
politiques, mais aussi « productives » au sens où « comme tout acteur
économique, elles doivent offrir des biens et des services au meilleur
rapport qualité/prix » (Lorrain et Stoker, 1995, p. 28-29). Les agents territoriaux, dont les missions n'ont jamais été aussi
importantes, ont une histoire ancienne. Les premiers employés de ville
datent du XIIe siècle. À cette époque, ils s'occupaient des voiries, des
fontaines ou des actes administratifs[4]. Lors de la création des communes
en 1790, ils sont placés sous l'autorité des maires. Ces premières
tentatives d'autonomie locale vont trouver un élan avec la IIIe République
et les premières lois de décentralisation de 1882 (relatives aux
départements) et de 1884 (relatives aux communes). Si les bases d'une
reconnaissance des agents territoriaux ne sont posées qu'en 1952 (loi n° 52-
432 du 28 avril 1952 portant statut général du personnel communal), il faut
attendre quelques décennies encore pour que les agents communaux
bénéficient d'un statut fondé sur les principes de l'unité, de la parité et
de la spécificité (Perrin, 2009, p. 712). Avec les grandes lois de la
décentralisation des années 1982-1984 (acte I de la décentralisation[5]),
la situation se modifie fortement. Il s'agit notamment de la loi du 2 mars
1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions
(loi sur l'organisation), de la loi du 17 juillet 1982 portant réforme de
la planification, de la loi du 31 décembre 1982 définissant les statuts
particuliers de Paris, Lyon et Marseille (loi PLM), des lois du 7 janvier
1983 et du 22 juillet 1983 relatives à la répartition des compétences (lois
sur les compétences) et des lois du 13 juillet 1983 et du 26 janvier 1984
créant la fonction publique territoriale (droits et devoirs des
fonctionnaires). Assez rapidement, les communes vont récupérer la gestion
des dossiers d'urbanisme (1983), des bureaux d'hygiène (1984), des plans
d'occupation des sols (1984) ou encore de la culture (1986). Aux
départements sont reconnues les compétences en matière d'action sociale et
de santé. Ils héritent aussi de la gestion des ports maritimes, du commerce
et de la pêche. Ils aident aux travaux d'aménagement destinés aux cultures
marines, aux transports scolaires ou encore gèrent les collèges (1984). Les
régions héritent de la formation professionnelle et de l'apprentissage
(1983) et de la gestion des lycées (1984). Pour répondre à toutes ces missions nouvellement transférées, la FPT va
nécessairement s'agrandir et s'institutionnaliser. Même si, aujourd'hui
encore, la FPE demeure la plus