CSA

Séance : la communication audiovisuelle Le CSA, instrument efficace de la régulation audiovisuelle ?
INTRODUCTION (commune) La radiodiffusion, transmission d'information par des ondes
électromagnétiques, est une invention des années 1920. Elle fait écho aux
nombreuses découvertes et innovations en matière de télécommunication.
Suivant l'exemple de la Grande-Bretagne et des Etats-Unis, la France
installe son émetteur radio en 1921, sur la Tour Eiffel. Très tôt, l'Etat
s'intéresse à ce nouveau mode de communication. En 1933 la première
redevance sur les récepteurs radio est instituée par décret. Les fonds
perçus sont destinés à financer la mise en place du nouveau service public
de radiodiffusion crée au sein de l'administration des Postes et
Télécommunications (PTT).
La télévision, arrivée un peu plus de 10 ans après la radio, est le
résultat imprévu d'un ensemble de découvertes et d'améliorations techniques
qui s'étalent sur prés d'un siècle. En France, la révolution télévisuelle
est notamment initiée par René Barthélemy, à l'origine, en 1932, du premier
programme expérimental, Paris Télévision, transmis grâce à l'émetteur de
l'Ecole Supérieure de l'Electricité. Tout comme le télégramme, la TSF puis
la radio, l'Etat a institué très vite un monopole sur la télévision, en
faisant un service public sous son contrôle.
En 1939, la première administration regroupant tous les services de la
radio publique est créée. C'est la Radiodiffusion Nationale (RN) remplacée
en 1944, par la Radiodiffusion de la Nation Française (RNF). En 1945, la
RNF devient la RDF (Radiodiffusion française), sous monopole étatique. Cinq
ans plus tard la RDF devient la RTF (Radiodiffusion et Télévision
Française). La loi qui accompagne ce changement instaure comme pour la
radio en 1933, une redevance sur les récepteurs de télévision. La
radiodiffusion se structure également à l'échelle internationale, l'UER
(Union Européenne de Radiodiffusion), créée en 1950 met en place, un vaste
réseau d'échange d'images, l'Eurovision.
En 1959, l'Etat fait de la RTF un Etablissement Public à caractère
Commercial. Elle est placée sous l'autorité du Ministre de l'Information et
dispose d'un budget autonome.
En 1964, la RTF est remplacée par l'ORTF (Office de Radiodiffusion
Télévision Française), Etablissement Public à caractère Industriel et
Commercial (EPIC). L'ORTF est placé sous la tutelle (et non plus
l'autorité) du Ministre de l'Information. Dans les faits, ce changement ne
réduit pas la main mise l'Etat sur la radio et la télévision ce qui
entraîne une vive contestation.
L'ORTF est en crise. Valéry Giscard d'Estaing prend l'une des ses
premières grandes décisions en tant que Président de la République : il
réforme l'audiovisuel. Le démantèlement de l'ORTF est annoncé par son
Premier Ministre Jacques Chirac. La loi du 7 août 1974 (entrée en
application le 1er janvier 1975), confirme la place centrale de
l'audiovisuel dans la vie sociale, culturelle et économique française.
L'ORTF est séparé en sept entités autonomes : Trois chaînes de
télévision (TF1, Antenne 2, FR3) et Radio France pour la programmation, La
Société Française de Production (SFP) pour la production, la Télédiffusion
de France (TDF) pour la diffusion et l'Institut National de l'Audiovisuel
(INA) qui contrairement aux autres entités n'a pas de fonction spécifique.
Au début des années 80, un vent de rébellion agite l'audiovisuel
français. Bridé par le pouvoir politique et la pression que le gouvernement
exerce sur les sociétés nationales, le PAF implose, c'est bientôt la fin du
monopole public. A son arrivée au pouvoir en mai 1981, François Mitterrand
tente de résoudre la crise et crée la Haute Autorité de l'Audiovisuel qui
désormais nommera les PDG des sociétés nationales en lieu et place du
gouvernement afin de garantir leur indépendance. La Haute Autorité devient
la Commission Nationale de la Communication et des Libertés (CNCL) en 1986
puis, en 1989, le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel (CSA) que l'on connaît
aujourd'hui. Dans son rapport remis en 1981 au Premier ministre M. Pierre Mauroy,
M. Pierre Moinot justifiait l'ambition de créer une autorité de régulation
de l'audiovisuel pour garantir l'exercice effectif de la liberté de
communication, fondement des libertés politiques :
« La liberté ne se postule pas. Elle se conquiert à travers les
luttes menées par les peuples pour parvenir à des sociétés plus justes où
la voix de chacun puisse se faire entendre. Ces luttes ont imposé, depuis
la Déclaration des Droits de l'homme en 1789, la reconnaissance successive
de la liberté d'opinion, de la liberté d'expression, de la liberté de la
presse, de la liberté de recevoir ou de communiquer par quelque moyen que
ce soit des informations et des idées.
« Mais l'exercice de la liberté de communiquer s'est longtemps
heurté à la rareté des moyens dont elle disposait pour s'affirmer.
Favorisée par des progrès qui conduisent à cet égard à une situation
d'abondance, elle peut maintenant recourir à une grande variété de
techniques de communication à distance des sons et des images, et
s'inscrire dans la réalité.
« Notre pays peut en même temps affirmer le droit à la communication
et organiser ce droit pour qu'il puisse démocratiquement trouver ses pleins
effets. Le droit à la communication englobe l'ensemble des autres libertés
et transforme les conditions de leur usage : il les met au service d'un
échange entre les citoyens, d'un dialogue de la Nation avec ses diverses
composantes. Il concourt ainsi à une participation accrue de chacun à
l'exercice des responsabilités collectives »[1].
Le rapport de M. Pierre Moinot devait conduire à la création de la
Haute autorité de la communication audiovisuelle, ancêtre du Conseil
supérieur de l'audiovisuel (CSA), et permettre de définir les missions du
CSA : garantir le pluralisme nécessaire à une société démocratique, mais
également définir les conditions d'exercice de la liberté audiovisuelle
nouvellement consacrée.
La création d'une autorité administrative indépendante marquait
ainsi une rupture avec la tradition de régulation du service public par
l'Etat, caractérisée notamment par l'existence d'un ministère en charge des
médias, supprimé en France en 1995.
Par rapport aux autres pays européens, la France a joué un rôle de
précurseur. Le CSA français présente une triple caractéristique : des
pouvoirs parmi les plus étendus en Europe, avec le Commissariat pour les
médias hollandais ; une autorité compétente à l'échelle nationale, à la
différence notamment de l'Allemagne fédérale ; une distinction entre les
autorités de régulation de l'audiovisuel et des télécommunications, pouvant
s'expliquer par l' « exception culturelle » française. L'activité du CSA trouve sa justification dans la forte identité de cette
instance, amenée à évoluer au rythme très rapide des changements dans le
paysage audiovisuel. Le CSA affiche un niveau de ressources tout à fait
modeste (33 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2004),
inscrites au budget des services généraux du Premier ministre. Le CSA est ainsi confronté à des défis qui impliquent une évolution
de son organisation : la mise en place d'un cadre réglementaire européen et
des attentes croissantes de nos citoyens en matière de contenu des
programmes. Comment le CSA s'adapte-t-il à ces enjeux ? Dans quelle mesure,
compte tenu de ses champs d'action et de ses moyens, le CSA participe-t-il
de la régulation du secteur spécifique de la communication audiovisuelle ?
Comment le CSA se situe-t-il par rapport aux autorités judiciaires et
exécutives ? Est-il finalement un instrument efficace de la régulation à
lui seul ? Ces questions méritent une réflexion détaillée.
Pour répondre à l'ambition ayant présidé à sa création, le CSA s'est
vu doter par le législateur, dès sa création en 1989, d'un statut
d'autorité administrative indépendante, de pouvoirs étendus et de moyens
spécifiques. L'analyse des missions et des moyens du CSA a consisté à
apprécier sa capacité à faire face à une activité croissante, du fait de
l'augmentation du nombre de chaînes et de missions plus nombreuses.
Mais des ombres au tableau demeurent, liées à
la difficulté de réguler un objet aussi complexe que l'audiovisuel et à des
moyens d'action mal utilisés.
I - LE CONSEIL SUPERIEUR DE L'AUDIOVISUEL, ORGANE DE REGULATION DE
L'AUDIOVISUEL EN FRANCE A-MISSIONS ET DOMAINES D'INTERVENTION DU CSA (Elodie REGERAT)
L'activité de contrôle des programmes des services de radio et de
télévision est considérée comme « le nerf » de la régulation.
La mise en ?uvre des lois et règlements, des engagements et obligations des
opérateurs, soit tout ce qui constitue l'encadrement juridique de la
liberté de communication, est subordonnée à la possibilité, à tout moment,
d'en contrôler le respect.
C'est la principale mission confiée au CSA que d'être le garant de la bonne
application des textes. Il est important de préciser que la compétence du Conseil supérieur de
l'audiovisuel est, depuis 2004, circonscrite aux services de radio et de
télévision. Il ne régule donc pas le secteur de l'Internet ou de la
téléphonie mobile par exemple. Chaque année, environ 50 000 heures de programmes des télévisions
nationales sont contrôlées exhaustivement. Les programmes des télévisions
régionales et