Journée de dialogue sur la capture et du stockage du CO2 - Hal

Planification et acceptabilité sociale,
le cas de l'éolien en France Alain Nadaï et Olivier Labussière[1] Version provisoire,
prière de contacter les auteurs pour toute citation
Introduction Avec plus de 2 200 éoliennes dans leurs paysages en 2008, les français
peuvent constater les évolutions rapides de cette technologie depuis son
lancement à la fin des années 1990. Cette mutation énergétique ne fait
pourtant pas figure de réussite sur le plan européen. La politique éolienne
française fait face à de nombreux points de blocage qui compromettent en
l'état la satisfaction de ses objectifs nationaux et internationaux. Ce
développement contrarié interroge la société française dans son ensemble et
sa capacité à se saisir des énergies renouvelables - voire à repenser ses
pratiques et ses modes de vie - pour négocier l'actuel tournant
énergétique. En juin 2003, le refus du Port autonome du Havre (Seine-Maritime)
d'accueillir le parc éolien de la société SIIF Energies sur la digue de son
terminal méthanier est un cas emblématique des contradictions actuelles.
L'infrastructure portuaire jugea défavorablement ce projet de cinq
éoliennes sur un site stratégique dédié à l'approvisionnement de la France
en hydrocarbures, et ce malgré l'accord des autorités administratives. Ce cas de blocage d'un projet éolien en zone industrielle illustre
l'absence d'une doctrine commune en matière de localisation et
d'intégration de cette technologie dans le paysage. Faut-il pour s'en
convaincre rappeler la suggestion du Président Sarkozy, en conclusion du
Grenelle de l'Environnement, le 25 octobre dernier, de placer en priorité
les éoliennes sur les zones industrielles ? La politique éolienne française
se déploie, du discours à l'action, selon l'art subtil du contre temps. Dans ce contexte, l'enjeu de l'acceptabilité sociale devient une
préoccupation dominante pour la filière éolienne et pour les populations
engagées dans des processus de recomposition des paysages dont elles se
sentent souvent exclues. Comment soutenir ces mutations qui se produisent
dans un temps court ? Comment les mettre en politique ? Ces questions sont
importantes car l'éolien, dans un contexte de transition énergétique, ne
sera peut-être pas l'énergie de demain mais il préfigure certains des
enjeux environnementaux et de déploiement des énergies renouvelables à
venir. C'est un terrain d'essai pour la décentralisation de la politique
énergétique qui sera très certainement nécessaire quelles que soient les
énergies pour lesquelles nous opterons. Dans un premier temps cet article aborde l'enjeu de l'acceptabilité sociale
de l'éolien en en spécifiant la problématique dans le cas français et en
montrant que les contestations générées par cette technologie ne se
relèvent pas toutes d'une attitude NIMBY. Ensuite, nous étudions la façon
dont la politique éolienne française s'est déployée, depuis sa
programmation économique, fondée sur un tarif de rachat et des objectifs
ambitieux, jusqu'à l'adoption progressive de formes de régulation
territoriale. Enfin, ayant pointé l'importance de la planification dans
l'accompagnement des processus de recompositions territoriales générées par
l'éolien, nous analysons deux cas d'étude (Aveyron et Aude) montrant
l'importance du renouvellement des représentations paysagères dans la mise
en politique de l'éolien au niveau local. En conclusion, cette réflexion
ouvre un parallèle entre les enjeux de l'acceptabilité sociale dans le cas
de l'éolien et de l'enfouissement du CO2.
1. Aspects problématiques de l'acceptabilité sociale de l'éolien en
France
Politique environnementale à l'origine, l'éolien est d'abord présenté par
les différents pays de l'Union Européenne, dont la France, comme un moyen
de lutter contre le réchauffement climatique et d'atteindre les objectifs
de Kyoto. La politique éolienne a progressivement croisé la question du
paysage et a soulevé d'importants enjeux d'acceptabilité sociale. La presse
nationale s'est largement faite l'écho de ces contradictions :
« Eoliennes : pollution visuelle pour énergie non polluante ? »
(L'indépendant, du 12 octobre 2002) ; « Massacre à l'éolienne » (Le Point,
du 4 août 2005) ; « Les batailles du vent » (Le Monde, 10 janvier 2007). 1. Les enjeux complexes de l'acceptabilité sociale de l'éolien La problématique de l'acceptabilité sociale de l'éolien est complexe car
cette technologie tend à reconfigurer autour d'elle l'espace du débat
public en croisant les échelles de réflexion et en redessinant les
traditionnels jeux de pouvoirs autour des questions environnementales.
Trois points permettent d'en spécifier les enjeux.
Tout d'abord, il faut observer une première distinction entre l'éolien
comme technologie générique et comme technologie territorialisée. La
question de l'acceptabilité sociale doit être pensée en fonction de ses
deux modes d'existence de la technologie. Ceci éclaire le fait qu'approuvée
dans son principe, en tant que politique environnementale, l'éolien puisse
être contesté dans sa phase de projet, au niveau d'une politique du
paysage. C'est notamment ce que montre un sondage récent (BVA - ADEME,
2008) de l'ADEME : l'acceptabilité sociale de l'éolien en France diminue à
mesure que le niveau territorial de son implantation se précise. Favorables
à 83 % pour l'installation d'éoliennes sur le territoire national, les
français ne sont plus que 62 % favorables dès lors qu'elles sont à côté de
chez eux. Cette répartition reste stable depuis 2004. Et encore, ces
chiffres ne sont le reflet que d'une réalité spéculative, au sens où l'on
interroge les individus sur la possibilité de voir s'implanter un parc de 8
à 10 éoliennes à moins d'un kilomètre de chez eux. Mais lorsque l'on passe
du principe au projet, la question de l'acceptabilité sociale devient
souvent plus épineuse. L'implantation d'un parc éolien n'interroge pas
seulement les individus en fonction de la distance par rapport à leur
habitation, mais dans un processus élargi de recomposition des territoires
et des paysages. Parmi les points les plus fréquents de contestation, on
peut recenser le bruit, le paysage, les impacts environnementaux notamment
sur l'avifaune et la flore, et les craintes de dévaluation des actifs
privés (l'immobilier), touristiques ou patrimoniaux.
La question de l'acceptabilité sociale est également à replacer dans le
contexte énergétique français. Parmi les opposants, certains s'interrogent
sur la nécessité de l'éolien dans le mixte énergétique français, alors que
la France possède déjà une énergie nucléaire peu émettrice de CO2. Par
ailleurs, une partie de l'opinion reste réservée devant cette énergie
décentralisée dont le mode de développement apparaît, au niveau local,
industriel et financier. L'acceptabilité de cette technologie est donc
aussi travaillée par la mise en contradiction, dans le contexte français,
des problématiques de la production d'électricité d'origine renouvelable et
de l'efficacité énergétique. De ce point de vue, le besoin de disposer
d'une électricité propre apparaît moins nécessaire que les actions
permettant de réduire les émissions de CO2 grâce à des économies d'énergie
dans d'autres secteurs, tels que le bâtiment ou les transports. De son
côté, l'Etat déclare[2] vouloir associer le nucléaire aux énergies
renouvelables, dans un bouquet énergétique dont celui-ci constituerait la
base électrique - rôle qu'il a joué jusqu'à présent - et celles-là, la
production nécessaire pour l'absorption des pointes de consommation. La
difficulté est qu'aujourd'hui il n'existe pas, sur la question du « bon »
bouquet énergétique, de consensus stabilisé. Le troisième point de complexification de l'acceptabilité sociale de
l'éolien porte précisément sur la redéfinition du jeu traditionnel des
acteurs. Jusqu'ici les controverses environnementales se jouaient sur une
opposition entre les bénéfices économiques et les coûts environnementaux.
Or l'éolien soulève un paradoxe déjà thématisé dans la littérature anglo-
saxonne à travers l'expression "Green on Green" (Warren et al., 2005) ; "du
vert sur du vert". Cela signifie que l'éolien produit à la fois des
bénéfices globaux qui sont de l'ordre de la contribution à la lutte contre
le changement climatique et des impacts locaux qui sont aussi
environnementaux, notamment sur les paysages et la biodiversité. Pour cette
raison, les groupes environnementaux se retrouvent divisés entre les deux
camps, pro- et anti-éolien. Au-delà des associations environnementales,
cette nouvelle ligne de démarcation se poursuit du côté des formations
politiques. Par exemple, à l'occasion des débats sur l'éolien lors de la
loi POPE (Nadaï, 2007), la droite se trouvait défendre les paysages - thème
d'ordinaire plutôt soutenu par les verts - comme moyen de freiner le
développement éolien et les verts, plus ou moins alliés à la gauche,
défendaient l'essor d'une technologie ayant atteint une échelle
industrielle. Ces débats à front renversé donnent une image intéressante de
ce que pourront être à l'avenir les controverses autour du développement
des futures énergies renouvelables. En somme, les enjeux d'acceptabilité
sociale autour de l'éolien se caractérisent, comme le suggère l'expression
"Green on Green"[3], par une situation où les forces alliés sont