CHAPITRE 4: EXAMEN DES OPERATIONS DE PROJETS

EXAMEN DES OPERATIONS DE PROJETS (Rapport d'Evaluation du Programme 1994-95 - Chapitre Quatre)
RESUME 29." Ce chapitre passe en revue les activités des trois principales
unités des opérations de la FAO durant la période 1991-94, et analyse les
réalisations obtenues et les obstacles rencontrés. Ces unités sont la
Division des opérations agricoles (AGO), le Service des opérations (pêches)
(FIDO) et le Service des opérations (forêts) (FODO), qui sont actuellement
regroupées, en 1995, en une seule division dépendant du Département de la
coopération technique. 30." Durant la période considérée, la baisse du volume des activités
relevant du Programme de terrain, et plus particulièrement les changements
récemment introduits dans les politiques et les modalités du PNUD, ont
sensiblement affecté les opérations de la FAO, entre autres parce que les
recettes perçues au titre du remboursement des dépenses d'appui ont
diminué. D'autres éléments posent de nouveaux problèmes, notamment:
l'augmentation de la concurrence de l'UN/OPS (ancien Bureau des services
des projets du PNUD); les ONG et les sociétés privées de consultants; la
complexité accrue du processus de gestion et d'administration, du fait que
les experts de la FAO résidant sur place sont moins nombreux et que l'on
travaille davantage avec des agents nationaux d'exécution et de mise en
oeuvre qui connaissent mal les procédures du PNUD et de la FAO; le
caractère incertain du système, en raison du nouvel arrangement concernant
les dépenses d'appui du PNUD et de la baisse inattendue des ressources du
PNUD. 31." Le Programme de terrain, qui représente près de la moitié des
ressources totales gérées par la FAO, intéresse pratiquement toutes les
unités de l'Organisation, tant au siège que dans les bureaux de terrain. Au
stade de la mise en oeuvre des projets, les unités des opérations et les
services techniques sont responsables de l'ensemble de la gestion et du
soutien aux projets. Plusieurs mécanismes de coordination internes jouent
un rôle important pour le Programme de terrain. Le plus important, au
niveau des projets, est l'équipe spéciale du projet, dont les principaux
membres font partie des unités de terrain, de développement et des
opérations et des services techniques. Le Comité du Programme de terrain
assure la coordination intérieure, à l'échelon des cadres moyens, pour les
questions de fond et les aspects opérationnels, tandis que le Comité
directeur pour les activités de terrain assure la coordination, au niveau
de la direction générale, pour les questions de politiques et les aspects
liés à la gestion. 32." Les activités opérationnelles de base, communes à toutes les
unités d'opérations, consistent à mettre en oeuvre le projet, à garantir un
appui technique et opérationnel adéquat à l'équipe de gestion du projet sur
le terrain et à fournir les apports en temps voulu. Toutefois, le mandat de
l'AGO et celui du FIDO et du FODO diffèrent à deux égards. Alors que le
FIDO et le FODO sont responsables de l'intégralité du cycle des projets, y
compris de l'élaboration des projets dans la filière, l'AGO s'occupe
surtout de la mise en oeuvre. Le FIDO et le FODO sont en outre chargés du
soutien opérationnel et technique, alors que l'AGO apporte uniquement un
appui opérationnel, les services techniques fournissant les intrants
techniques par l'intermédiaire de l'équipe spéciale. Les activités
opérationnelles supposent une collaboration très étroite avec l'équipe de
projet qui opère sur le terrain, les autorités gouvernementales, les
bureaux de terrain de la FAO et les organismes de donateurs. 33." Les trois unités sont organisées géographiquement en plusieurs
services/groupes régionaux, composés de chargés de projet dans les pays
(CPO), ayant une vaste expérience de terrain ou de gestion. Les CPO sont
les points de convergence pour toutes les questions ayant trait à un pays
donné et aux projets dont ils ont la responsabilité. Ils sont aidés par des
commis aux opérations et, pour les questions administratives, par les
unités administratives de soutien auxquelles sont affectés des
fonctionnaires détachés par le Département de l'administration et des
finances pour répondre aux besoins des opérations de terrain, mais aussi
pour garantir le respect des règles et procédures générales de la FAO, au
plan de l'administration, des finances et du personnel. En raison de
l'ampleur de son programme de terrain, l'AGO a sa propre unité de soutien
(AGOX), alors que le FIDO et le FODO reposent sur des unités de soutien
rattachées aux Départements des pêches et des forêts, auxquelles on fait
aussi appel pour répondre à tous les autres besoins de ces départements. En
outre, contrairement aux deux autres unités, l'AGO dispose d'une unité
spéciale, pour les informations de gestion (AGOI). 34." En 1994, les effectifs totaux (postes) des trois unités des
opérations se montaient à 253 personnes, dont 77 cadres et 176 agents des
services généraux - l'AGO absorbant 77 pour cent de ce total. Le nombre
total de projets gérés par les trois unités a diminué de près de 25 pour
cent au cours de la période considérée, pour tomber à 1 309 en 1994. C'est
l'AGO qui gère le plus gros volume d'activités (65 pour cent des opérations
effectuées), devant le FODO (25 pour cent) et le FIDO (10 pour cent). Les
taux d'exécution des activités sont restés de l'ordre de 80 pour cent. Le
nombre de CPO a diminué, tombant de 64 en 1991 à 52 (dont 5 postes vacants)
en 1994, chaque unité ayant enregistré une baisse à peu près
proportionnelle à celle des opérations totales réalisées. 35." Le volume de travail, en termes d'exécution et de nombre moyen
des projets, est resté stable dans chaque unité, les CPO dépendant de l'AGO
ayant sous leur responsabilité nettement plus de projets (36) que leurs
homologues du FODO (24) et du FIDO (13). En 1994, les trois unités ont
recruté et encadré quelque 704 experts de terrain, employé 645 chercheurs-
associés et organisé 420 voyages d'étude à l'intention de 1 500
participants. Les achats d'équipement se sont chiffrés à 19,4 millions de
dollars E.-U., soit une baisse de 10 pour cent par rapport à 1993. Il est à
noter que les CPO ont généralement consacré énormément de temps à
l'administration des intrants (25 pour cent à l'AGO et au FODO et 50 pour
cent au FIDO), notamment à des questions de personnel. 36." Il est difficile de comparer directement les performances des
trois unités, notamment parce que les données concernant l'exécution des
activités sont élaborées sur une base différente dans chacune d'elles, mais
chaque CPO dépendant de l'AGO et du FODO a obtenu des résultats
pratiquement deux fois supérieurs à ceux de ses homologues du FIDO, ces
dernières années. D'après les travaux des missions d'évaluation
indépendantes qui ont porté sur quelque 396 projets gérés par les trois
unités (1988-93), le FODO a été plus performant du point de vue de la mise
en oeuvre des projets, en particulier eu égard à l'efficacité des services
et des intrants fournis. Cependant, en ce qui concerne l'apport en temps
voulu de personnel et d'équipement, les appréciations ont été à peu près
comparables. 37." Compte tenu de la baisse des recettes perçues au titre du
remboursement des dépenses d'appui et de la réduction des effectifs qui en
a découlé, la période à l'étude a été difficile pour les trois unités des
opérations qui ont dû procéder à d'importants ajustements. Les activités
ont aussi été perturbées par les nouveaux systèmes FINSYS et PERSYS,
introduits en 1990, et la recherche de mesures susceptibles d'améliorer
l'efficacité du processus de fourniture des apports a été au centre des
préoccupations: l'AGO a notamment recommandé des mesures pour simplifier
les procédures administratives et opérationnelles. Les performances des
projets gérés par ces unités paraissent dans l'ensemble satisfaisantes,
mais il n'est pas certain que les réalisations obtenues et le degré
d'efficacité actuel soient à la hauteur des besoins. 38." Le système des opérations qui est en place se fonde essentiellement
sur les pratiques et les règles qui ont été établies il y a 20 ans,
principalement pour le Programme ordinaire. Ses caractéristiques sont les
suivantes: a) diversité structurelle: les mandats de chaque unité des
opérations ont une portée différente et il n'existe pas de directives
communes pour les activités opérationnelles; b) l'aspect fourniture des apports prend beaucoup de temps, de
même que la coordination interne entre les unités concernées, ce qui
fait que l'on n'accorde pas l'attention voulue au suivi et à la gestion
proprement dits des projets; c) l'appui technique est insuffisant: la planification devrait
être améliorée; d) la fourniture des intrants est inadéquate (pour le personnel
surtout), en raison de la complexité des règles et procédures de la
FAO; e) l'intégration des unités de soutien dans les activités
opérationnelles est mauvaise, du fait des relations de travail
"bureaucratiques" (en particulier pour le FIDO et l'AGO) et parce que
ces unités sont chargées à la fois d'apporter un appui à leurs unités
des opérations respectives et de les contrôler pour le compte du
Département de l'administ