L'Inspection générale de la Police nationale IGPN/IGS : du ... - TUISP

L'INSPECTION GENERALE DE LA POLICE NATIONALE (IGPN/IGS)
DU CONTRÔLE A L'AUDIT Auteur : M. Frédéric RENAUDIN
Mémoire de DEA de Science Administrative
Directeur : Jacques Chevallier
Université Paris 2 Panthéon-Assas, CERSA/CNRS
Année de soutenance : 1999 INTRODUCTION "La police est une technique qui a servi à organiser l'Etat"[1] et,
naturellement, la science administrative s'intéresse à son fonctionnement
et à son organisation. Activité régalienne et bras séculier, la police a
pour but d'assurer l'ordre public. A cette fin, elle s'est peu à peu
spécialisée dans une activité de maintien de l'ordre intérieur. Distincte,
cependant, du service public[2], la police est un service particulier de
l'Etat dont la Révolution française fera un appareil administratif
structuré et organisé, "coulé dans le moule de l'administration
républicaine"[3].
Structurellement, la police apparaît sous trois formes différentes: la
police nationale, la gendarmerie nationale et les polices municipales. La
gendarmerie étant une force militaire placée sous l'autorité du ministre de
la Défense et les polices municipales relevant d'une autorité locale élue,
le maire, il ne sera question dans le présent mémoire que de la police
nationale placée sous l'autorité du ministre de l'Intérieur. Soumise à un
régime juridique particulier conforme aux exigences de l'Etat de droit,
l'institution policière dispose de prérogatives préventives et répressives.
L'approche juridique conduit à distinguer la police administrative et la
police judiciaire; cette distinction est liée à l'interprétation du
principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires,
telle qu'elle résulte de la loi des 16 et 24 août 1790. Le Code des délits
et des peines du 3 brumaire an IV en tire toutes les conséquences en
précisant que la "police est instituée pour maintenir l'ordre public, la
liberté, la propriété, la sûreté individuelle... elle se divise en police
administrative et en police judiciaire." La séparation d'ordre technique va
très vite devenir une séparation d'ordre juridique compatible avec le
principe de la séparation des autorités. Pour garantir le respect de la
répartition des compétences entre les juridictions, le Conseil d'Etat va
élaborer de manière pragmatique le critère de distinction entre ces deux
activités. Jusqu'en 1950, il se référait à une pluralité de critères et
privilégiait les critères formels sur les critères matériels, tels que le
but ou l'objet de l'opération. Il simplifiera par la suite sa méthode par
le seul critère de la finalité de l'action. C'est dans l'arrêt Baud du 11
mai 1951 qu'il retiendra une nouvelle méthode de qualification des
opérations de police fondée sur l'objet et le but de l'opération.[4] Dès
lors la nature judiciaire ou administrative de l'activité de police est de
facto liée à l'existence ou non d'infraction pénale. Le Tribunal des
conflits fera application de cette jurisprudence, notamment dans sa
décision Dame Noualek du 7 juin 1951[5]. La notion d'infraction est alors
directement liée à la finalité de l'opération de police et dans cette
mesure, le domaine de la police judiciaire devient relativement large.
Ainsi, la qualification d'une opération de police résultera de
l'application du seul critère finaliste. Compte tenu des pouvoirs très
étendus dont elle dispose, la police doit faire l'objet d'un contrôle,
d'une inspection visant à surveiller son fonctionnement et à en informer
les plus hauts responsables, à sanctionner ses fautes, à redresser ses
actions et à relégitimer ses actes. Ce mémoire de recherches traitera de
l'Inspection Générale de la Police Nationale (IGPN) : organe de contrôle et
d'inspection internes, c'est aussi un organe d'audit, d'étude et
d'évaluation. La mission traditionnelle de l'IGPN est d'assurer la
"régulation administrativo-disciplinaire" de l'institution policière en
effectuant, pour cela, des enquêtes administratives et judiciaires sur les
personnels présumés fautifs professionnellement et/ou extra-
professionnellement. Cependant, les missions traditionnelles de
l'inspection ont subi, depuis plusieurs années, quelques inflexions,
notamment par l'intégration policière de plusieurs concepts tels que la
rationalisation des coûts, l'efficacité, l'efficience, la modernisation, le
management, etc. La police nationale étant tenue d'évaluer et d'ajuster en
permanence ses décisions et ses actions, l'IGPN n'échappe pas à la
contrainte du changement qui constituera la problématique de cette étude:
il s'agira d'analyser non pas, exclusivement, les facteurs exogènes de
changement affectant l'organe mais plus particulièrement la traduction
interne de l'inflexion des missions.
L'objet de la recherche ainsi délimité, il semble nécessaire de cerner
quelques notions. Les autorités politiques éprouvent parfois beaucoup de
mal à suivre l'application de leurs propres directives ou même simplement à
recueillir des informations sur ce qui se passe réellement au sein des
services. Le ministre a sous son autorité une organisation hiérarchisée. A
chacun des responsables administratifs, il appartient de faire exécuter les
ordres venant des échelons supérieurs, à chacun de ces responsables, il
appartient de commander mais aussi de contrôler, de vérifier, c'est à dire
de s'informer sur les conséquences et les résultats des actions décidées
par le ministre ou en son nom. A ceux-ci, il revient de rendre compte en
remontant la filière hiérarchique jusqu'au ministre, "celui-ci sera ainsi
informé, non pas des détails qu'on aura filtré en route, mais des grandes
lignes de l'activité effective de son ministère"[6]. On peut légitiment
nourrir des doutes quant à la validité du circuit. La multiplication des
échelons fait courir un risque élevé de déformation de l'information. Des
organes de contrôle spécialisés sont devenus nécessaires pour l'information
du pouvoir politique, du pouvoir administratif et pour contribuer à
l'amélioration du fonctionnement de l'administration. C'est ici
qu'intervient la fonction d'inspection. "Alors que d'un côté le ministre
confie à certains de ses collaborateurs le commandement, à d'autres, il
confie le contrôle du commandement."[7] Chargée de fournir au ministre une
vision impartiale des services, l'inspection se procure elle-même les
informations nécessaires, en procédant à des recherches approfondies dans
les services. Aussi lui reconnaît-on un droit d'investigation.
L'imprécision de la terminologie et les incertitudes que révèle l'usage,
nous conduisent à définir quelques termes. Le terme "contrôle" vient
étymologiquement de "contre-rôle", proprement "registre tenu en double pour
la vérification d'un autre". Le terme "inspection" vient du latin "in-
spectare" , regarder dedans. Dans son rapport annuel 1976-1977 intitulé "La
fonction de contrôle et la circulation de l'information", le Conseil d'Etat
proposait deux définitions: "Le contrôle devrait être entendu comme le
mécanisme interne par lequel l'autorité supérieure vérifie que l'ordre
qu'elle a donné s'exécute correctement et que les résultats correspondent
aux objectifs. Il suit, de bas en haut, un chemin exactement inverse de
celui du commandement et il est principalement alimenté par le retour de
l'information." "L'inspection, qui s'exerce de l'extérieur, a notamment
pour objet de vérifier que le contrôle interne a bien été organisé, et que
les données qui remontent par les mécanismes de contrôles sont véridiques."
La cybernétique conçoit le contrôle comme la mesure et la correction des
écarts par rapport à un objectif, dès lors, il s'agit d'un contrôle de la
régularité. Mais les termes "contrôle" et "inspection" sont souvent
assimilés. La différence résiderait pour certains auteurs dans le caractère
interne ou externe de l'objet à examiner : le contrôle serait interne à
l'objet et l'inspection serait externe (interne à l'administration mais
externe par rapport à l'objet). Pour Jacques MENIER, "la fonction
d'inspection générale est une fonction de vérification, d'enquête et
d'étude portant sur le fonctionnement des services administratifs et des
organismes soumis au contrôle de l'administration, le comportement des
agents et l'utilisation des deniers publics, dans le but d'apporter des
informations, de formuler des jugements et de présenter des propositions,
sans intervenir directement dans l'action administrative. Elle est confiée
à un service permanent qui, placé en dehors de la hiérarchie du ministère
concerné, relève directement du ministre et qui l'exerce au nom de celui-ci
dans l'ensemble du domaine dépendant de lui, au moyen d'investigations
effectuées sur place a posteriori."[8] C'est la définition de la fonction
d'inspection que nous retiendrons tout en tenant compte des particularités
de l'IGPN que nous évoquerons infra. C'est, en effet, une définition
"idéaltype" (M. Weber), dans la mesure où elle permet de rendre compte des
traits communs de la fonction d'inspection, sans exclure la diversité.
L'inspection est donc un moyen de contrôle et de cohésion du système
administratif auquel elle est intégrée. "Elle n'a en principe aucune
autonomie dans ses missions, par rapport à l'autorité administrative auprès
de laquelle elle se trouve placée. Elle se dist