Nouvelle-Zélande

ÉTUDE DE CAS SUR LA MISE EN ?UVRE
DE LA FACILITATION DES ÉCHANGES GESTION DES RISQUES
L'expérience de la Nouvelle-Zélande
Pour s'acquitter de leurs responsabilités en matière de gestion des
frontières et de recouvrement des recettes, les administrations des douanes
opèrent dans un contexte d'incertitude et de changement. Il n'est pas
facile de savoir à l'avance, par exemple, combien de personnes, de
véhicules ou de marchandises enfreindront la loi au passage d'une
frontière, ni de quelle façon: entrée non autorisée, trafic de
stupéfiants, non-acquittement des droits de douane, etc. Il n'est pas non
plus faisable de contrôler manuellement chaque personne, véhicule ou
marchandise qui entre dans un pays ou en sort.
De fait, les pays doivent élaborer des méthodes permettant
d'identifier les activités ou opérations transfrontières susceptibles de
présenter des risques. Compte tenu de leur expérience en matière de
gestion des frontières, les administrations des douanes occupent une
position privilégiée pour évaluer les risques, ce qui leur permet
d'intervenir efficacement dans la chaîne logistique sans entraver le
commerce légitime. La présente note explique comment la gestion des
risques a été intégrée à la culture, à la politique et à la pratique
opérationnelle des Douanes néo-zélandaises, grâce à une méthode normalisée
et à des efforts importants menés dans le domaine des renseignements.
La Nouvelle-Zélande a assuré ses fonctions douanières pendant 150 ans
sur la base de l'inspection avant d'engager un programme de modernisation
dans les années 1990. Ce programme a eu d'importantes répercussions pour
la gestion des risques, qui est devenue partie intégrante de la pratique
douanière et a été progressivement intégrée à la culture de
l'administration.
Le système de gestion des risques adopté par les Douanes néo-
zélandaises leur permet de gérer de gros volumes aux points de passage des
frontières avec des ressources limitées. Sa mise en place, qui s'est
accompagnée d'autres mesures comme l'automatisation, le traitement avant
arrivée et le contrôle après dédouanement, a permis aux Douanes d'améliorer
considérablement leurs résultats en termes de facilitation des échanges et
de dégager un bilan avantages-coûts positif.
Le système de gestion des risques de la Nouvelle-Zélande comporte une
culture de résolution des problèmes et de responsabilité pour la prise de
décisions, une méthode normalisée pour l'identification et l'évaluation des
risques, ainsi qu'une unité des renseignements qui applique cette méthode.
La présente note met en lumière les principes et processus fondamentaux qui
régissent le système et propose des enseignements à l'adresse des
gouvernements qui réforment leur dispositif de facilitation des échanges.
ÉVOLUTION DE LA GESTION DES RISQUES PAR LES DOUANES NÉO-ZÉLANDAISES Entre sa création en 1840 et les années 1970, l'administration des
Douanes néo-zélandaises s'est appuyée sur un système de gestion des
frontières fondé sur les documents, qui exigeait un respect des procédures
à 100 pour cent: tout ce qui entrait dans le pays était examiné. Le
traitement des marchandises demandait des jours, et non pas des heures, et
la formation d'agents compétents demandait des années.
Lorsque l'économie de la Nouvelle-Zélande a commencé à se diversifier
dans les années 1980, l'administration des Douanes a dû faire face à un
nombre croissant de partenaires commerciaux et à un éventail plus large de
produits importés. La décennie a également vu la progression des
expéditions maritimes conteneurisées et le début du fret aérien.
Pour éviter de porter préjudice aux flux commerciaux croissants et
diversifiés, l'administration des Douanes a dû traiter les importations
plus rapidement. À l'époque, il lui fallait 10 jours pour traiter les
importations, ce qui nécessitait de vérifier des références d'après
60 documents au moins. L'évolution de la structure des échanges, conjuguée
aux nouvelles possibilités d'automatisation, a conduit à modifier
l'opération de dédouanement, et à passer de l'inspection physique à la
gestion des risques.
En 1981, les Douanes ont mis en place leur premier système
informatique, CASPER (système pour le traitement douanier et statistique
des déclarations et leur extraction), qui a automatisé le traitement des
transactions commerciales et a fourni une plate-forme technique permettant
l'échantillonnage aléatoire des importations aux fins du contrôle de la
conformité et le lancement d'alertes nationales concernant les marchandises
à haut risque. CASPER a été opérationnel pendant 16 ans, mais au début des
années 1990 il est devenu obsolète. Il entraînait des coûts de maintenance
et de fonctionnement élevés et était très difficile à modifier. Il
limitait aussi la capacité de l'administration des Douanes de s'adapter à
l'évolution du marché et des conditions économiques.
Les fonctionnalités limitées de CASPER associées aux pressions
auxquelles faisaient face les Douanes néo-zélandaises ont rendu le
changement indispensable. Ces pressions imposaient de réduire au minimum
les coûts d'exploitation en raison de la diminution du financement public,
tout en maintenant la qualité de la protection à la frontière, de réduire
au minimum les risques en matière de recouvrement des recettes, d'accroître
l'assistance fournie aux entreprises et de soutenir la croissance
économique de la Nouvelle-Zélande. Comme le montre le diagramme ci-
dessous, le volume des transactions à l'importation et à l'exportation a
continué de croître tout au long des années 1990:
[pic]
La nécessité d'un changement a abouti dans les années 1990 au
programme de modernisation des Douanes CusMod. Ce programme reflétait la
transformation survenue dans le mode opératoire des Douanes néo-zélandaises
et dans le travail accompli par les fonctionnaires. Élaboré en deux ans,
CusMod ne consistait pas seulement à développer de nouveaux systèmes
d'information. Il adoptait une approche intégrée pour la protection des
frontières. L'administration des Douanes a repensé l'intégralité de ses
opérations, y compris ses stratégies, les types de personnel requis, les
processus d'amélioration et la technologie nécessaire.
CusMod a permis aux Douanes néo-zélandaises d'intégrer les
marchandises, les véhicules, les passagers et les systèmes de
renseignements et de développer de meilleures méthodes pour identifier et
réduire les risques. Il en est résulté des améliorations opérationnelles
majeures telles qu'un traitement beaucoup plus rapide des marchandises et
une flexibilité et une réactivité accrues. Les processus de travail ont
été améliorés et des systèmes d'information ont été mis en ?uvre; ils ont
donné au personnel les moyens de gérer plus efficacement son travail.
CusMod a permis d'automatiser un grand nombre de vérifications de la
conformité et de la validité et de conserver un historique des
transactions.
CADRE LÉGISLATIF Les Douanes ont aussi adopté une nouvelle législation en 1996 (la Loi
sur les droits de douane et l'accise) dans le but de fournir un cadre
réglementaire efficace pour la gestion des risques, de soutenir une série
de mesures clés mises en place au fil du temps pour faciliter les échanges
et d'assurer le respect des procédures douanières.
Dès lors, les priorités en matière de gestion des risques ont été
fixées au niveau national, sur la base des priorités gouvernementales, ce
qui a conduit à mieux cibler les domaines où les risques étaient les plus
importants. Le cadre législatif visait à encourager le respect volontaire
en suivant le canevas indiqué ci-après.
Le cadre législatif a aussi fait reposer sur l'importateur ou son
agent la charge du respect des règles, ce qui a permis aux Douanes de
cibler de manière adéquate les entités à haut risque connues et d'aider les
autres à se mettre en conformité. Au titre de la Loi sur les droits de
douane et l'accise, la responsabilité de faire une déclaration incombe
exclusivement à l'importateur.
Grâce à ces dispositions, les Douanes ont pu évaluer toutes les
transactions du point de vue des risques, et n'intervenir que lorsque cela
était nécessaire. Parmi les mesures clés à l'appui de cette approche
figuraient aussi ce qui suit:
. traitement électronique des déclarations en douane avant
l'arrivée des marchandises. L'accès à des renseignements
concernant les flux à la frontière à l'avance par voie
électronique par voie a permis aux Douanes de dissocier le
contrôle douanier du franchissement de la frontière et d'évaluer
les risques avant l'arrivée;
. décisions anticipées et mécanismes de réexamen et de recours;
. dispositif de paiement différé, ce qui veut dire que le paiement
de tout droit ou imposition peut avoir lieu séparément du
dédouanement des marchandises;
. publication des réglementations et procédures, y compris sur
Internet;
. renforcement du service client et de la relation de travail avec
la communauté commerçante au moyen d'initiatives telles qu'un
centre d'appel et un programme consacré aux nouvelles
entreprises et aux petite