Les mécanismes de gouvernance publique locale - cidegef

Claude Beauregard
Professeur à l'École nationale d'administration publique
Université du Québec - 555, boul. Charest-Est
Québec (QC) G1K-9E5 - Canada
Courriel : claude_beauregard@enap.ca David Carassus
Maître de conférences en Sciences de gestion (Pau, France)
Campus universitaire - BP : 575 - 64012 - Pau Cedex - France
Courriel : david.carassus@univ-pau.fr Eustache Ebondo Wa Mandzila
Professeur associé (Euromed Marseille)
Ecole de Management
BP 921 - 13288 Marseille Cedex 9
Courriel : Eustache.Ebondo@euromed-marseille.com Maurice Fouda Ongodo
Docteur en Sciences de gestion
LARGO, Université d'Angers, Faculté de Droit, Economie et Gestion
13, allée François Mitterrand B.P. 13633 - 49036 ANGERS Cedex
Courriel : fongodo@yahoo.fr Les mécanismes de gouvernance publique locale :
une comparaison à l'échelle internationale
Si le fonctionnement des sociétés par actions a beaucoup emprunté à celui
des démocraties parlementaires (Cannac et Godet, 2001), il n'est pas
inutile d'adapter également les principes de bonne gouvernance et les
mécanismes de contrôle censés améliorer les performances des organisations,
développés actuellement dans les entreprises privées, aux institutions
publiques locales. En effet, depuis plusieurs années, les collectivités locales sont
confrontées à différents problèmes organisationnels mettant en cause
notamment leur capacité à maîtriser les dépenses publiques et les risques
locaux : scandales financiers dans l'attribution des marchés publics
mettant en cause les élus et certaines entreprises, quasi-faillites
financières, inefficacité des aides publiques locales[1], gaspillages,
offre des services locaux insuffisante ou incohérente avec les besoins des
acteurs locaux, ou encore dysfonctionnements des modes d'organisation[2]. Dans ce contexte, le concept de gouvernance locale ou territoriale vise
aussi bien à rationaliser les formes de management territorial qu'à
permettre de conduire des actions économiques efficaces et de constituer
des territoires performants. La gouvernance locale ou territoriale s'y
définit, selon Gilly et Wallet (2005 ; cité par Guesnier, p.417), comme «
le processus d'articulation dynamique de l'ensemble des pratiques et des
dispositifs institutionnels entre des acteurs géographiquement proches en
vue de résoudre un problème productif ou de réaliser un projet de
développement », ou comme un « processus en perpétuelle évolution, se
nourrissant de la volonté des acteurs [les contribuables, les élus, etc.]
de participer activement à la gouverne des administrations locales» (Centre
d'études en gouvernance, 2004)[3], renvoyant « aux dispositifs, à la fois
institutionnalisés ou formels et informels ou participatifs » (Belley S.,
2003, p. 24)[4]. Centré sur la répartition des pouvoirs entre les acteurs organisationnels,
la gouvernance publique locale met la lumière sur les mécanismes de
coordination nécessaire à l'intérieur et à l'extérieur d'une organisation
pour réguler les conflits d'intérêts entre ses différentes parties
prenantes. Or, si une application du cadre de la gouvernance au contexte public semble
pouvoir être effectuée de manière générale (Carassus, 2006), son
utilisation de manière opérationnelle et directe apparaît être difficile,
contrairement au contexte privé. En effet, pour ces objets particuliers et
à cette fin, Charreaux (1997a) propose une typologie des mécanismes de
corporate governance permettant de disposer d'un éventail exhaustif des
différents « mécanismes organisationnels qui ont pour effet de délimiter
les pouvoirs et d'influencer les décisions des dirigeants, autrement dit,
qui « gouvernent » leur conduite et définissent leur espace discrétionnaire
». Ce type de description n'existant pas à notre connaissance dans le
secteur public local, il apparaît donc nécessaire, dans une première
partie, de proposer une typologie des mécanismes de gouvernance locale.
Ensuite, toujours dans un objectif de description et de compréhension des
mécanismes de gouvernance publique locale, une étude comparative à
l'échelle internationale mettra en évidence, l'universalité n'existant pas
en la matière, les différences existantes entre des pays avec des contextes
historico-politiques distincts. Pour cela, dans une seconde partie, nous
décrirons les contextes locaux des pays étudiés. Après, dans une troisième
partie, nous proposerons une comparaison des mécanismes de gouvernance
publique locale. A partir de descriptions internationales, les objectifs et pratiques des
différents types de municipalités choisies pourront en effet être comparés
non seulement entre elles, mais aussi à des idéaux-typiques publics prônant
actuellement la transparence et la performance des politiques publiques
locales. Ces comparaisons seront effectués entre des municipalités
appartenant à des pays et modèle de gouvernance différents, en l'occurrence
le Québec et l'influence d'un modèle dit anglo-saxon, la France et son
modèle dit continental, et enfin deux pays Africains, le Congo et le
Cameroun, où les mécanismes de gouvernance peuvent répondre à des logiques
différentes. Cette analyse sera effectuée avec comme objectif principal de proposer,
dans une quatrième partie, des perspectives d'évolutions de la gouvernance
publique locale en tenant compte des pratiques comparées, évolutions
permettant de répondre aux problèmes organisationnels actuels décrits
infra. Des apprentissages seront alors dégagés que cela soit en terme
d'objectifs à promouvoir, ou bien en terme de moyens à mettre en ?uvre pour
améliorer les pratiques actuelles. 1) Typologie des mécanismes de gouvernance locale Afin de proposer, dans cette première partie, une typologie des mécanismes
de gouvernance locale, nous commencerons, tout d'abord, par évoquer les
corps théoriques, en tant que fondement de notre analyse. Ensuite, nous
décrirons l'émergence actuelle d'une gouvernance urbaine, et, enfin,
présenterons notre typologie des mécanismes de gouvernance locale. 1.1) Les corps théoriques de la gouvernance locale : D'une manière générale, la recherche d'une gouvernance publique ou locale
semble pouvoir prendre appui sur plusieurs corps théoriques. Pour les théoriciens de la dépendance envers les ressources (Pfeffer et
Salancik, 1978), l'organisation est dépendante de son environnement en
matières premières, en capital, en travail, en équipements, en débouchés
pour ses produits et ses services. La dépendance qui s'ensuit donne à
l'environnement le pouvoir d'imposer aux organisations des exigences en
termes de structures, de processus organisationnels efficaces, de prix, de
produits et de services concurrentiels. Ainsi, une non adoption des
principes de bonne gouvernance locale ou territoriale apparaît comme un
handicap pour « attirer puis ancrer les nouvelles entreprises » et
développer une offre de biens publics locaux. La théorie des coûts de transaction (Coase, 1937 ; Williamson, 1985)
s'intéresse, elle, à la réduction des coûts de transaction rendue
nécessaire grâce à une organisation territoriale qui favorise la
coopération et la coordination des politiques locales et réduit
l'incertitude. Enfin, la théorie des organisations (Desreumaux, 2005) apparaît comme un
compromis entre les deux premières théories dans la mesure où elle
considère l'organisation comme une arène composée de plusieurs acteurs
ayant des intérêts divergents mais qui s'accordent sur des objectifs
communs (Bazin, 1998). Nous constaterons qu'ici, les problèmes de la
gouvernance publique locale rejoignent, dans bien des aspects, ceux de la
gouvernance privée. Et, les questions, comme les réponses, qui se posent,
et sont apportées, pour les sociétés par actions sont de même nature que
ceux rencontrés dans une démocratie parlementaire. Dans ce cadre, l'objectif alors est de gérer conformément à la volonté et
aux intérêts des électeurs en édictant des règles et des procédures qui
permettent de mieux gouverner les institutions publiques. D'une manière plus précise, en se fondant sur les études empiriques
existantes, l'application aux organisations publiques du cadre théorique de
la gouvernance relève, elle aussi, de cette évolution vers un élargissement
des acteurs pris en compte dans le cadre de relation d'agence. Très tôt,
Zimmerman (1977) s'appuie en effet sur les motivations de nombreux acteurs
locaux, en l'occurrence les élus, les électeurs, les créanciers, les
candidats politiques, les médias et les fonctionnaires, pour expliquer la
forme des systèmes comptables municipaux. L'auteur fournit ainsi une
théorie positive globale de l'information municipale en tentant d'explorer
les raisons des faibles motivations pour l'application des réformes dans ce
domaine. Wallace (1987) envisage, elle, les organisations publiques comme
un n?ud de contrats et revoie les hypothèses clés de la théorie de l'agence
appliquées au secteur public. Sa volonté d'améliorer la compréhension des
opérations gouvernementales et à but non lucratif la conduit, notamment, à
proposer des hypothèses testables en matière de choix de méthodes
comptables. Spiller (1990) propose, lui, d