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est en exposant.} Santé et Services sociaux Québec
Direction de l'évaluation La gouvernance du réseau de la santé et des services sociaux en temps de
pandémie d'influenza A(H1N1) en 2009 au Québec : les points de vue
d'acteurs des paliers national, régional et local
Rapport d'évaluation
Direction de l'évaluation
Direction générale adjointe de la performance
Direction générale de la planification, de la performance et de la qualité Ministère de la Santé et des Services sociaux
1005, chemin Sainte-Foy, 6^e étage
Québec (Québec) G1S 4N4 2 avril 2012 Auteurs Anne Gauthier
Jacques Thibault
Micheline Bowen
Direction de l'évaluation, MSSS Avec la collaboration de Ourdia Naïdji
Direction de l'évaluation, MSSS Membres du comité d'évaluation En plus des auteurs et de la collaboratrice,
le comité d'évaluation comprend les personnes suivantes : Monique Savoie, Direction de l'évaluation, MSSS Andrée Quenneville, Direction de la planification et des orientations
stratégiques, MSSS
François Dumont, Direction des relations institutionnelles, MSSS Sandra Morin, Agence de la santé et des services sociaux de la Côte-Nord
Émilien Bouffard, Agence de la santé et des services sociaux de Chaudière-
Appalaches Marie-Christine Therrien, École nationale d'administration publique Mise en forme du texte et révision linguistique Jacques Thibault et Martine Turcotte
Direction de l'évaluation, MSSS Remerciements La Direction de l'évaluation tient à remercier toutes les personnes qui ont
participé à l'étude, qu'elles soient du ministère de la Santé et des
Services sociaux, des agences ou des établissements, qui lui ont fait part
généreusement tant de leur point de vue que de leur expérience. Elle
remercie également les membres du comité d'évaluation pour leur soutien et
leurs précieux conseils au cours du mandat lié à cette étude. Dans le but de faciliter la lecture du présent document, le genre masculin
a été employé comme genre neutre pour désigner à la fois les femmes et les
hommes. Table des matières Sommaire
Introduction
Section 1 : L'évaluation de la gestion de la pandémie
1.1 La structure de gouvernance prévue dans le Plan
1.1.1 Les grandes lignes du Plan
1.1.2 La structure ministérielle de gouvernance
1.1.3 La structure décisionnelle régionale et locale
1.2 La stratégie relative à l'évaluation
1.2.1 Les objectifs de l'évaluation
1.2.2 L'approche méthodologique
1.2.3 L'analyse des propos
Section 2 : Les événements épidémiologiques et les mesures mises en place
2.1 Les principaux événements et avis épidémiologiques
2.2 Les mesures instaurées pendant les deux vagues de la pandémie
Section 3 : Les points de vue d'acteurs des paliers national, régional et
local
3.1 La préparation à la pandémie
3.1.1 La planification
3.1.2 Le niveau de préparation
3.1.3 Les leçons
3.2 Le modèle top-down vu par les acteurs
3.2.1 L'adhésion à un modèle top-down
3.2.2 Les points de vue sur la latitude possible
3.2.3 Des variantes quant à l'unité décisionnelle
3.2.4 Des grandes attentes à l'égard du palier supérieur
3.2.5 Les leçons
3.3 Les structures de décision et de coordination
3.3.1 Les structures décisionnelles
3.3.2 Les structures et les mécanismes de coordination
3.3.3 Les leçons
3.4 Les réseaux parallèles et la gouverne médicale
3.4.1 L'activité intense de réseaux parallèles
3.4.2 La gouverne médicale
3.4.3 Les raisons motivant l'utilisation de réseaux parallèles
3.4.4 Les leçons
3.5 La marge de man?uvre exercée aux paliers régional et local
3.5.1 Le point de vue du palier ministériel
3.5.2 Le point de vue du palier régional
3.5.3 Le point de vue du palier local
3.5.4 Le point de vue des triumvirats
3.5.5 Les leçons
3.6 L'évolution et l'application des décisions en situation d'urgence
3.6.1 Les contraintes décisionnelles
3.6.2 Les difficultés relatives à l'application des décisions
3.6.3 La grande force : la capacité d'adaptation
3.6.4 Les leçons
3.7 Les ressources
3.7.1 Les ressources humaines
3.7.2 Les ressources matérielles
3.7.3 Les ressources informationnelles
3.7.4 Les ressources financières
3.7.5 Les leçons
3.8 L'information transmise à la population et aux professionnels
3.8.1 Les médias
3.8.2 Les conférences de presse
3.8.3 Les outils d'information
3.8.4 Les leçons
3.9 Les liens avec les partenaires
3.9.1 La Sécurité civile
3.9.2 Les autres ministères
3.9.3 Les commissions scolaires et les services de garde
3.9.4 Les municipalités
3.9.5 Les organismes communautaires
3.9.6 Les organisations syndicales et les ordres professionnels
3.9.7 Les autres partenaires
3.9.8 Les leçons
Conclusion
Bibliographie
Annexe : Les propositions des personnes rencontrées
Liste de la figure, des tableaux et du graphique
Figure 1 La structure ministérielle de coordination
Tableau 1 Le nombre de personnes rencontrées et d'entrevues réalisées
Tableau 2 Le nombre de cas au Québec selon la période1
Graphique 1 L'histogramme épidémique des cas confirmés de grippe A(H1N1)
résidant au Québec selon la semaine du prélèvement entre le 26 avril 2009
et le 2 janvier 2010
Liste des sigles et des acronymes
AQESSS : Association québécoise des établissements de santé et des services
sociaux
ASPC : Agence de la santé publique du Canada
CDC : Centers for Disease Control and Prevention
CH : Centre hospitalier
CIQ : Comité sur l'immunisation du Québec
COPIN : Comité de planification et d'intervention
CPE : Centre de la petite enfance
CSSS : Centre de santé et de services sociaux
CVM : Centre de vaccination de masse
DG : Directeur général
DNSP : Directeur national de santé publique
FQV : Fichier québécois de vaccination
GOP : Groupe opérationnel pandémie
GRAP : Groupe responsable agence pandémie
LSPQ : Laboratoire de santé publique du Québec
MCI : Manifestation clinique inhabituelle
MSSS : Ministère de la Santé et des Services sociaux
OIIQ : Ordre des infirmières et des infirmiers du Québec
OMS : Organisation mondiale de la santé
ORSC : Organisation régionale de la sécurité civile
OSCQ : Organisation de la sécurité civile du Québec
PDG : Président-directeur général
PQFPI : Programme québécois de formation sur la pandémie d'influenza
RHA : Ressources humaines alternatives
RLISS : Réseau local d'intégration des services de santé
RUIS : Réseau universitaire intégré de santé
SNT : Site non traditionnel
SRAS : Syndrome respiratoire aigu sévère {Page 1}
Sommaire
La Direction de l'évaluation (DE) du ministère de la Santé et des Services
sociaux (MSSS) a reçu, en avril 2010, le mandat de réaliser une évaluation
sur la gouvernance du système de santé et de services sociaux lors de la
pandémie d'influenza A(H1N1). Le présent rapport montre les points de vue
et l'expérience d'acteurs privilégiés des paliers national, régional et
local quant aux différentes facettes de l'application d'un système
temporaire de commandement centralisé et hiérarchique, particulier à une
situation d'urgence, appelé le top-down. Il traite en outre de la
préparation à la pandémie et des ressources utilisées. Une approche de nature qualitative a été adoptée et 119 personnes ont été
rencontrées dans le cadre de 37 entrevues individuelles ou de groupe menées
entre mai et juillet 2010. Ces personnes se situaient à l'avant-poste,
ayant assumé des responsabilités décisionnelles et de coordination dans le
cadre de l'opération Pandémie.
La structure décisionnelle
Les structures de coordination et de décision associées au top-down ont été
décrites dans Le Plan québécois de lutte à une pandémie d'influenza -
Mission santé^[1] publié par le MSSS en 2006 et appelé ci-après le Plan.
Elles ont été mises en place pour la première fois en 2009. Dans le Plan,
le MSSS doit assumer la responsabilité décisionnelle et de coordination de
l'ensemble des interventions. Une cellule stratégique et un groupe de
coordination, le groupe opérationnel pandémie (GOP), doivent être créés au
palier ministériel et on doit retrouver la même organisation dans les
agences, au palier régional, et dans les établissements, au palier local.
L'information et les décisions cheminent des plus hautes autorités
ministérielles vers les autres paliers jusqu'aux intervenants qui
travaillent sur le terrain. C'est pourquoi ce système de commandement est
appelé top-down.
Les événements
La chronologie des événements épidémiologiques et des mesures mises en
?uvre reflète l'ampleur, la complexité et la diversité des interventions
effectuées en 2009. Elle constitue aussi un repère pour comprendre et
interpréter les propos recueillis au cours des entrevues.
La préparation
La planification a été amorcée au début des années 2000 et s'est poursuivie
même après la publication du Plan, notamment par la réalisation de projets
pilotes. Un modèle de plan uniforme à tous les paliers assurait l'usage
d'un vocabulaire commun et l'exhaustivité des mesures à prévoir dans toutes
les organisations. Ce modèle a suscité une large adhésion, mais n'a pas
fait l'unanimité, en particulier parce qu'il ne couvrira