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Rapport No. 26332
REPUBLIQUE DU SENEGAL
[pic]
EVALUATION DE LA GESTION
DES FINANCES PUBLIQUES
ET
DES PRATIQUES COMPTABLES DU SECTEUR PRIVÉ
Volume I
2 Juin 2003
Produit par
la Banque Mondiale (AFTFM)
et la Banque Africaine de Développement
ABREVIATIONS
AP Autorisation de Programme
BCI Budget Consolidé d'Investissement
CDMT Cadre de Dépenses à Moyen Terme
CNDCL Conseil National pour le Développement des Collectivités
Locales
CVCCEP Commission de Vérification et de Contrôle des Comptes des
Entreprises
Publiques.
CF Contrôle Financier
CFAA Country Financial Accountability Assessment / Evaluation de la
Gestion
des Finances Publiques et des Pratiques Comptables du Secteur
Privé
CRF Contrôleur Régional Financier
COF Contrôleur des Opérations Financières
CP Crédit de Paiement
CREA Centre de Recherches Économiques Appliquées
DAGE Direction de l'Administration Générale et de l'Équipement
DB Direction du Budget
DCEF Direction de la Coopération Economique et Financière
DDI Direction de la Dette et de l'Investissement
DGCPT Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor
DGD Direction Générale des Douanes
DGF Direction Générale des Finances
DGID Direction Générale des Impôts et des Domaines
DIE Direction de l'Informatique de l'État
DPS Direction de la Prévision et des Statistiques
DSPRV Direction de la Solde, des Pensions et des Rentes Viagères
DTAI Direction du Traitement Automatique de l'Information
F.CFA Francs de la Communauté Financière d'Afrique
FMI Fonds Monétaire International
IGE Inspection Générale d'Etat
IGF Inspection Générale des Finances
INTOSAI Organisation internationale des Institutions supérieures
de contrôle
IOF Inspection des Opérations Financières
MEF Ministère de l'Economie et des Finances
NIF Numéro d'Identification Fiscal
OGP Ordre Général de Paiement
PDEF Programme Décennal de l'Education et de la Formation
PDIS Programme de Développement Intégré de la Santé
PGT Paierie Générale du Trésor
PPA Paiement Par Anticipation
PPTE Pays Pauvres Très Endettés
PTIP Programme Triennal d'Investissements Publics
RGT Recette Générale du Trésor
RPM Recette Perception Municipale
SGG Secrétariat Général du Gouvernement
TG Trésorerie Générale
TOFE Tableau des Opérations Financières de l'Etat
UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
| |Vice President : |Callisto E. Madavo| |
| |Country |John McIntire | |
| |Director : | | |
| |Sector Director: |John Roome | |
| |Task Team Leader:|Iraj Talai | |
EVALUATION DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES PRATIQUES COMPTABLES DU SECTEUR PRIVE
TABLE des MATIERES
ABREVIATIONS ii
PREFACE v
SYNTHESE DU RAPPORT viii
1. LE SECTEUR PUBLIC 1 1.1 Le cadre juridique et institutionnel 1
1.1.1 Les fondements juridiques généraux de la gestion des finances
publiques 1
1.1.2 Le cadre juridique particulier de la loi de finances 1
1.1.3 Evaluation du cadre juridique de la loi de finances 2
1.1.4 Le cadre institutionnel de la gestion des finances publiques 3
1.1.5 Evaluation du cadre institutionnel 3
1.2 La préparation de la loi de finances 5
1.2.1 La procédure de préparation de la loi de finances 5
1.2.2 Le cadrage des recettes budgétaires 8
1.2.3 Le cadrage des dépenses budgétaires 10
1.2.4 Les relations entre le Ministère de l'Economie et des Finances
et les ministères techniques 13
1.3 L'exécution du budget de l'Etat 14
1.3.1 L'exécution générale du budget 14
1.3.2 L'exécution des recettes budgétaires 16
1.3.3 L' exécution des dépenses budgétaires 21
1.3.4 Les Comptes Spéciaux du Trésor 28
1.3.5 Evaluation des comptes spéciaux du Trésor 28
1.4 Les Gestions de la Trésorerie et de la Dette publique 30
1.4.1 La gestion de la trésorerie 30
1.4.2 Evaluation de la gestion de la trésorerie de l'Etat 30
1.4.2 La gestion de la dette publique 31
1.5 Comptabilité publique et Reporting 34
1.5.1 Le système comptable 34
1.5.2 Le réseau des postes comptables publics 38
1.5.3 La Comptabilité - matières et le patrimoine immobilier de l'État
39
1.5.4 La loi de règlement 40
1.6 Les ContrÔles de la Dépense publique 41
1.6.1 Les contrôles administratifs 41
1.6.2 Le contrôle juridictionnel 43
1.6.3 Le contrôle parlementaire 45
1.7 Les Ressources humaines 47
1.8 Les Instruments de Gestion 50
1.8.1 Les Systèmes informatiques 50
1.8.2 L'Archivage 53
1.9 Les Collectivités locales 55
1.10 Les Entreprises publiques et parapubliques 58 2 LE SECTEUR PRIVÉ 59 2.1 La Profession Comptable privée 59
2.2 Les Organisations Non Gouvernementales 61 3 LA GOUVERNANCE et LES MESURES ANTI-CORRUPTION 62
4 SUIVI DU CFAA PAR LE GOUVERNEMENT 63
LISTE DE TABLEAUX
Tableau 1 : Évaluation des risques financiers xi
Tableau 2 : Matrice résumée des recommandations prioritaires xiii
Tableau 3: Transposition des Directives budgétaires et comptables de
l'UEMOA par le Sénégal 2
Tableau 4 : Calendrier de préparation de la loi de finances 5
Tableau 5: Taux de réalisation des recettes 9
Tableau 6 : Prévisions initiales des lois de finances par catégorie de
dépenses 11
Tableau 7: Taux de réalisation des dépenses totales 12
Tableau 8 : Calendrier d'exécution du budget de l'Etat 15
Tableau 9: Evolution des recettes budgétaires 1999-2001 17
Tableau 10: Produits domaniaux 2000 - 2002 20
Tableau 11 : Les 2 phases, 18 étapes et 24 actions du circuit de la
dépense 21
Tableau 12 : Fonds National des Retraites (en milliards de F.CFA) 28
Tableau 13 : Situation de la dette extérieure du Sénégal 32
Tableau 14 : Centralisation mensuelle des comptes du Trésor et production
de la balance consolidée des comptes du Trésor 35
Tableau 15 : Production des comptes de gestion des comptables du Trésor à
la Cour des Comptes 36
Tableau 16 : Lois de Règlement examinées par l'Assemblée nationale 1996-
2001 40
Tableau 17 : Les missions réalisées par l'IGE et l'IGF 42
Tableau 18 : Effectifs du Ministère des finances du Sénégal 1996-2003
47
Tableau 19 : Répartition Fonctionnaires-Non fonctionnaires 47
Tableau 20 : Quatre types de problèmes majeurs : 56
Tableau 21: Plan d'actions pour l'amélioration du système de gestion des
finances publiques 64
PREFACE
L'objectif principal de cette évaluation de la gestion des finances
publiques et des pratiques comptables du secteur privé au Sénégal, dénommée
« Country Financial Accountability Assessment » (CFAA), est d'apprécier les
dispositifs de gestion financière dans les secteurs public et privé. Cette
étude constitue une évaluation et non un audit ; elle se fonde sur un
constat des procédures et pratiques existantes, présente leur évaluation et
indique les risques financiers des ressources dans le pays concerné, sans
avoir l'intention de donner l'assurance de l'utilisation finale correcte
des ressources publiques allouées[1]. Le CFAA, par ses recommandations,
facilite l'élaboration d'un plan d'actions pour renforcer les réformes
entreprises par le Gouvernement. Le CFAA réalisé au Sénégal a couvert le dispositif de confection de la loi
de finances et de préparation du budget de l'État ; il a ensuite examiné
les conditions de l'exécution budgétaire, puis analysé les modalités
d'exercice des contrôles internes et externes sur les finances publiques.
Ce CFAA s'est aussi attaché à évalué le système d'informations et les
ressources humaines mises en place au ministère de l'économie et des
finances (MEF) ; cet exercice a aussi permis d'examiner les modalités de
suivi, par les services financiers de l'État, des entreprises du secteur
public et parapublic, ainsi que des Organisations Non Gouvernementales
(ONG). Ce CFAA a aussi évalué les pratiques comptables du secteur privé et
le dispositif mis en place par le Gouvernement pour assurer une meilleure
gouvernance des finances de l'État. Enfin, à la demande de M. le Ministre
des Finances, le champ d'analyse de ce CFAA a été élargi aux aspects liés à
la décentralisation et aux services des Domaines et de la Conservation
foncière (Direction Générale des Impôts et des Domaines - DGID). Le CFAA du Sénégal est destiné à s'insérer dans le cadre de la Stratégie
d'Appui au Pays (SAP) que le Sénégal élabore actuellement avec l'assistance
de la Banque mondiale, et appuie les initiatives des Partenaires Techniques
et Financiers (PTF) qui apportent leur contribution à la réalisation des
réformes économiques et financières du pays. Cette évaluation s'inscrit
aussi dans le cadre du suivi de l'Initiative en faveur des Pays Pauvres
Très Endettés (IPPTE). L'évaluation du risque constitue une préoccup