Education pour la santé et milieu pénitentiaire

Rapport public thématique
- Garde et réinsertion -
La gestion des prisons Délibéré
Présentation du système pénitentiaire Première partie - Deux missions à concilier : la garde et la réinsertion Chapitre I - Une pluralité de fonctions mal assurées dans les
établissements
I - La sécurité dans les prisons
A. Des dispositifs qui se heurtent à des situations de plus en plus
complexes
B. Un bilan contrasté
C. Des réponses trop uniformes aux questions de sécurité
II - Le travail en milieu pénitentiaire
A. Un cadre juridique imprécis
B. Une mise en oeuvre complexe
C. Des insuffisances qualitatives et quantitatives
D. La nécessité de préciser les objectifs et les moyens du travail en
prison
III - Les conditions de vie en détention
A. La prise en charge sanitaire reste incomplète
B. L'hygiène est préoccupante
C. L'alimentation présente toujours des insuffisances
IV - Deux dispositifs pour améliorer « l'ordinaire ».
A. La « cantine »
B. La mise à disposition de téléviseurs Chapitre II - Une articulation peu satisfaisante entre milieu ouvert et
milieu fermé
I - La réforme des services d'insertion et de probation
A. Des comités de probation et d'aide aux libérés aux services
pénitentiaires d'insertion et de probation
B. Un fonctionnement administratif qui n'est pas satisfaisant
C. Les modalités d'une prise en charge efficace des populations placées
sous main de justice tardent à être définies
II- Les alternatives à l'incarcération
A. Un foisonnement de mesures dont les effets restent limités
B. Le placement sous surveillance électronique (PSE) ou « bracelet
électronique »
C. La semi-liberté
D. Les travaux d'intérêt général (TIG) Deuxième partie - Deux modes de gestion à comparer : la gestion publique et
la gestion mixte Chapitre III - Les rigidités de la gestion publique
I - L'inadaptation des outils et des procédures
A. Des règles comptables archaïques
B. Des systèmes informatiques défaillants
C. Des exigences de gestion non satisfaites II - L'exemple des dépenses de fonctionnement
Courant
A. Des marges de manoeuvre étroites
B. Le cas particulier des achats alimentaires Chapitre IV- Les insuffisances du suivi de la gestion mixte
I - Le bilan des premiers contrats
A. Des prestations globalement satisfaisantes
B. Un coût global élevé pour l'Etat
C. Un marché oligopolistique
II - Les lacunes du pilotage par l'Etat
A. Une formalisation insuffisante
B. Un contrôle superficiel Chapitre V- L'absence de comparaison probante entre les deux modes de
gestion
I - Des cadres d'intervention différents
A. Un contexte et des objectifs hétérogènes
B. Des armes inégales en termes humains et financiers
II - Une méthode de comparaison sommaire
A. L'abandon des ambitions initiales
B. Une approche non pertinente des coûts budgétaires Conclusion générale
Glossaire
Réponse du Garde des Sceaux, Ministre de la justice DÉLIBÉRÉ
La Cour des comptes publie, sous la forme d'un fascicule séparé, un rapport
intitulé « Garde et réinsertion - La gestion des prisons ».
Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du code des
juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en chambre du
conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au
préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et organismes
concernés, et après qu'il a été tenu compte, quand il y avait lieu, des
réponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées,
ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de
leurs auteurs. Etaient présents : M. Séguin, premier président, MM. Fragonard, Carrez,
Pichon, Picq, Sallois, Cretin, présidents de chambre, MM. Gastinel,
Delafosse, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Chartier,
Limouzin-Lamothe, Capdeboscq, Murret-Labarthe, Giquel, Malingre, Mayaud,
Hespel, Houri, Richard, Bayle, Bouquet, Rémond, Ganser, Martin Xavier-
Henri, Bertrand, Schneider, Lefoulon, Hernandez, Cardon, Thérond, M.
Pallot, Mme Bellon, MM. Gasse, Moreau, Frèches, Duchadeuil, Moulin, Thélot,
Lesouhaitier, Lefas, Andréani, Dupuy, Mmes Morell, Fradin, MM. Gautier
Louis, Braunstein, Brochier, Mmes Saliou, Dayries, MM. Levy, Deconfin,
Phéline, Vialla, Courtois, Mmes Darragon, Colomé, Seyvet, MM. Bonin,
Vachia, Vivet, Mme Moati, MM. Mollard, Diricq, Lefebvre, Sabbe, Mme Aubin-
Saulière, MM. Petel, Maistre, Martin Christian, Valdiguié, Mme Trupin, M.
Lair, conseillers maîtres, MM. Doyon, Audouin, Gleizes, Cultiaux, Schaefer,
Bille, Zeller, d'Aboville, conseillers maîtres en service extraordinaire,
Mme Bazy-Malaurie, conseiller maître, rapporteur général.
Etait présent et a participé aux débats : M. Bénard, procureur général de
la République, assisté de M. Feller, avocat général.
M. de Combles de Nayves, secrétaire général, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil, assisté de M. Meddah, secrétaire général adjoint.
Fait à la Cour, le 10 janvier 2006. Présentation du système pénitentiaire
La protection de la sécurité des personnes et des biens est, dans un Etat
de droit, l'une des préoccupations fondamentales et légitimes des citoyens
et l'une des missions majeures de la puissance publique. Elle se
concrétise, notamment, par le recours à un dispositif répressif,
essentiellement privatif de liberté, censé à la fois punir les auteurs de
crimes et de délits et permettre de prévenir d'éventuelles récidives de la
part de ces derniers en contribuant à leur réinsertion sociale.
Acteur central de ce dispositif, l'administration pénitentiaire gère le
système carcéral qui retient les prévenus dont la garde est nécessaire à
l'instruction d'une affaire et les condamnés à une peine de privation de
liberté. Mais elle met aussi en oeuvre les nombreuses mesures qui
permettent soit d'éviter l'incarcération de ceux dont le comportement ne
justifie pas qu'ils soient emprisonnés, soit de favoriser le retour à une
vie normale de ceux qui ont purgé leur peine. I - Les missions
La loi 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire
dispose, dans son article premier, qu'il « participe à l'exécution des
décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique. Il
favorise la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par
l'autorité judiciaire. Il est organisé de manière à assurer
l'individualisation des peines ». Aboutissement d'un long processus
historique, cette rédaction lapidaire consacre les trois principes qui
fondent le cadre et les modalités d'intervention de l'administration
pénitentiaire.
Elle affirme d'abord la double mission qui lui est confiée et qui lui
impose, outre son rôle punitif - historiquement le plus ancien -, de
contribuer à la réinsertion des personnes qu'elle accueille. Cet objectif
s'exprime, au sein des établissements pénitentiaires, de diverses manières
: développement du travail des détenus, actions d'enseignement et de
formation, activités culturelles et sportives, généralisation des démarches
visant à limiter l'impact désocialisant de l'incarcération par la
préparation du retour à une vie normale, mise en oeuvre des mesures
alternatives décidées par l'autorité judiciaire et qui se substituent à
l'incarcération sous certaines conditions ou permettent l'aménagement d'une
peine en réduisant le temps passé dans l'univers carcéral. Elle consacre, ensuite, la notion de service public pénitentiaire qui se
présente comme un cadre au sein duquel interviennent divers participants.
En milieu ouvert comme en milieu fermé, en effet, le développement des
actions d'insertion a conduit l'administration pénitentiaire à développer
un partenariat avec des structures publiques ou privées qui la font
bénéficier de leur savoir faire. Ce partenariat est parfois ancien, comme
celui mis en place avec l'Education nationale ou l'association nationale
des visiteurs de prisons (ANVP), mais il tend aujourd'hui à s'élargir en
direction de professionnels spécialisés auxquels l'administration
pénitentiaire confie de plus en plus fréquemment des missions spécifiques.
Dans le domaine pénitentiaire, entendu au sens large, la
pluridisciplinarité s'est imposée comme une nécessité.
La loi de 1987, enfin, fixe le principe de l'individualisation des peines
qui doivent donc être adaptées au cas de la personne à laquelle elles
s'appliquent. Cela se traduit par la diversité des conditions d'exécution
de la peine au sein d'établissements dont le régime de détention varie
sensiblement ou par le recours à des mesures alternatives à
l'incarcération. Rappel historique
En 1789, la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen a posé les
bases juridiques qui, aujourd'hui encore, fondent le système répressif
français. Elle a affirmé la règle de la présomption d'innocence et le
principe selon lequel la loi n'établit que des peines « strictement et
évidemment nécessaires ». En 1791, le Code Pénal définit la prison en tant
que lieu d'accomplissement d'une peine.
Après la Révolution, une restructuration de la carte pénitentiaire est
entreprise, fondée sur une spécialisation des établissements par catégorie
pénale. Le régime d'emprisonnement mis en oeuvre (dit pennsylvanien ou
philadelphien) prévoit un isolement strict et permanent, de jour comme de
nuit. Il en résulte un modèle de construction des prisons, défini par une
circulaire de 1841, qui retient le principe d'un bâtiment circulaire ou
semicirculaire (panoptique), afin de permettre une surveillance générale et
continue des cellules à partir d'un point cent