II-Les structures spécialisées dans l'accueil des ... - Hal-SHS

UNIVERSITE DE NICE-SOPHIA ANTIPOLIS
SOLIIS-URMIS
UMR CNRS 7032
Pôle Universitaire St. Jean d'Angely
24 ave des Diables bleus
06 357 Nice cedex 4
tel. 04 92 00 11 76
fax. 04 92 00 13 92
darrieum@unice.fr
Recherche effectuée pour le compte de la DREES du
Ministère des Affaires Sociales L'HEBERGEMENT DES DEMANDEURS D'ASILE
COMME ENJEU LOCAL ELEMENTS D'ANALYSE ET PERSPECTIVES METHODOLOGIQUES A PARTIR DU CAS DES
ALPES-MARITIMES - Rapport final -
Gilles FRIGOLI Jessica JANNOT
Janvier 2004 SOMMAIRE
Introduction 5
Première partie : la politique locale 9 I-Les conditions d'émergence d'un nouvel enjeu local 10
I-1 Face à l'urgence : le temps du bricolage institutionnel 11
I-2 Lorsque l'Etat reprend la main : premières tentatives de
rationalisation de l'offre d'hébergement 15
I-3 Sortir de l'urgence : création d'un CADA et annonce d'un projet de
plate-forme d'accueil 18
I-4 Tentatives de « normalisation » d'une population : expulsion des
déboutés et création de la plate-forme d'accueil 21
II-De l'organisation de l'action publique locale à la construction
institutionnelle de la demande d'asile 25
II-1 Logiques institutionnelles, logiques professionnelles et logiques
d'acteurs dans la construction d'un système d'action territorial 25
II-2 Une enquête sur les catégories locales 36 Deuxième partie : l'offre et les conditions d'hébergement 53 I-Vue synoptique de l'offre locale d'hébergement 54
II-Les structures spécialisées dans l'accueil des demandeurs d'asile 59
II-1 CADA/CPH (CHRS) A.T.E 59
II-2 Le dispositif ALT, Accueil Logement Temporaire d'ATE 62
II-3 CADA « Les Oliviers » ALC 62
II-4 INTERMEDE : Dispositif d'Hébergement en hôtels et meublés CHORUS 06
ALC 64
II-5 Hébergement en Hôtels et en Meublés Secours Populaire 67
II-6 Synthèse Hébergement Spécialisé (CADA/CPH) et Hébergement en hôtels
et en meublés 69
III-Les structures d'hébergement d'urgence 71
III-1 L'accueil de nuit (Ville de Nice, CCAS) 71
III-2 Le SDU, Schéma Départemental d'Urgence, géré par l'association ALC
73
IV-Les structures d'hébergement généralistes type CHRS 74
IV-1 Le CHRS ALC 74
IV-2 Le CHRS ASSIC 77
IV-3 Le CHRS ACTES 78
V-Autres structures 80
VI-Synthese 82 Troisième partie : les publics 91 I-Approche statistique 92
I-1 Les CADA/CPH 93
I-2 Logement ALT ATE 104
I-3 L'hébergement d'urgence en hôtel 104
I-4 L'hébergement d'urgence : accueil de nuit 111
I-5 L'hébergement type CHRS 112
I-6 Synthèse 116
II-Les entretiens 122
II-1 Présentation des personnes interviewées 122
II-2 Analyse thématique des entretiens 125 Quatrième partie : l'enquête exploratoire sur la méthodologie 137 I-L'accès à l'information 138
II-Le type d'information détenu par les structures 140
II-1 Première opération statistique « un jour donné » : 7 juillet 2003
140
II-2 Seconde opération statistique « un jour donné » : 25 novembre 2003
146
III-L'approche des publics 156
III-1 L'accès à la population 156
III-2 La traduction 160
III-3 La conduite de l'entretien 161
III-4 Le choix du type d'outil 164
IV-De la circulaire au guichet : les lieux d'analyse de la construction de
la politique de l'asile en France 166 Conclusion 181
Bibliographie 187
Note méthodologique 191
Liste des sigles utilisés 195
Annexes 197
Introduction En 2002, L'Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA)
a enregistré 51 087 primo-demandes d'asile. Ce chiffre traduit, pour la
sixième année consécutive, une progression de la demande d'asile en
France[1]. Au cours de la même période, le taux d'admission global, qui
comprend les décisions de la Commission des Recours des Réfugiés (CRR),
s'est stabilisé au dessous de la barre des 20%. Concernant les seules
premières demandes d'asile, ce taux s'élève en 2002 à 12,6%.
Quelles qu'en soient les causes, la conjonction dans la période récente de
cette croissance de la demande et du maintien d'un taux de reconnaissance
peu élevé - qui touche également l'asile territorial[2] - conduit à
s'interroger sur les conditions de prise en charge de populations qui, quel
que soit leur statut, sont amenées à séjourner sur le territoire français.
En effet, au nombre croissant de personnes régulièrement installées en
France dans le cadre d'une demande d'asile ou parce qu'elles ont obtenu le
statut de réfugié, s'ajoute, du fait du faible taux de délivrance de
certificats, l'ensemble des demandeurs qui, bien qu'ayant vu leur demande
refusée, prolongent leur séjour sur le territoire. Or, l'offre d'accueil
correspondante, malgré des moyens renforcés[3], répond difficilement à
cette augmentation des besoins en matière de prise en charge sociale à
laquelle contribue par ailleurs l'accroissement des délais d'examen[4].
Les problèmes liés à cette inadéquation entre offre et besoins de prise en
charge concernent en premier lieu le Dispositif National d'Accueil (DNA)
qui doit faire face à une saturation des structures spécialisées
correspondantes. Outre le fait que ces dernières se trouvent confrontées à
un nombre considérable de demandes, qu'elles ne peuvent satisfaire qu'en
partie, la distinction introduite formellement en 1991 entre les structures
consacrées aux demandeurs d'asile (Centres d'Accueil pour Demandeurs
d'Asile, [CADA]) et les structures consacrées aux réfugiés (Centres
Provisoires d'Hébergement, [CPH]) ne résiste qu'imparfaitement à
l'allongement des délais d'attente pour se voir attribuer une place
d'hébergement.
Mais, depuis peu, ce sont aussi les structures d'accueil généralistes qui
se trouvent touchées par l'engorgement constaté au niveau des dispositifs
spécialisés. Placés dans des situations extrêmement difficiles, des
demandeurs d'asile ne pouvant accéder aux CADA (ainsi que des demandeurs
déboutés), se tournent vers les structures d'accueil et d'hébergement
d'urgence initialement dévolues à la prise en charge des publics
« traditionnels » de l'urgence sociale. Ce mouvement de populations
implique un double déplacement des problèmes de gestion des flux en
direction du niveau local d'une part, du secteur associatif d'autre part.
Bien que l'Etat central et l'administration centrale demeurent
respectivement le principal financeur et le principal gestionnaire du
système global de prise en charge, c'est en effet au niveau local que
s'organisent concrètement les réponses aux problèmes posés par l'émergence
de ces nouvelles populations. Celle-ci met directement en cause les
capacités d'adaptation de l'offre locale de prise en charge existante et
concerne notamment le tissu associatif local, contraint de faire face à de
nouvelles charges de travail et de développer de nouvelles compétences. En
plus des problèmes posés par un accroissement du volume global de la
demande d'aide, les lieux d'accueil généralistes doivent faire face à de
nouveaux publics qui se distinguent des publics traditionnels par leur
profil et leur parcours, mais aussi par les droits auxquels ils peuvent
prétendre. Les structures associatives concernées sont alors amenées à
développer de nouvelles pratiques, certaines d'entre elles allant jusqu'à
se spécialiser dans la prise en charge de ces nouveaux publics. L'entrecroisement des thématiques de l'urgence sociale et de la demande
d'asile - ainsi que des publics correspondants - au sein des divers
dispositifs d'accueil, outre qu'il génère de la complexité
organisationnelle sur le terrain, est source d'incertitude pour des
administrations centrales confrontées à des dynamiques locales
difficilement « lisibles ». La connaissance comme la coordination des
actions menées dans les départements se heurte dès lors à plusieurs
difficultés.
En premier lieu, les solutions trouvées localement aux problèmes
d'engorgement et de transfert de populations s'inscrivent dans une gestion
pragmatique de la demande d'accueil qui s'avère fortement dépendante des
spécificités locales concernant l'offre disponible et sa réactivité (nombre
et type de structures, degré d'engagement des acteurs, caractéristiques du
système d'action local, etc.). L'élaboration des réponses emprunte bien
souvent la forme d'un bricolage institutionnel régulé à un niveau infra-
départemental et en constante évolution qui, s'il permet souplesse et
innovation, n'est pas toujours formalisable dans des procédures destinées à
être standardisées.
En second lieu, la connaissance des populations qui fréquentent les lieux
d'hébergement et/ou qui demandent l'asile pose traditionnellement des
problèmes d'accès à l'information statistique fiable, du fait d'une
mobilité importante, sur le territoire et au sein de l'offre d'accueil,
ainsi que du caractère évolutif des statuts au regard de la législation.
L'accès à une connaissance plus fine des projets individuels, des parcours
migratoires et des conditions de vie s'avère quant à lui peu compatible
avec le format des tableaux de bord qui permettent la remontée des
informations adminis